第40讲 基层治理与社会保障 讲义--2027届高三历史统编版选择性必修1一轮复习

该高中历史高考复习讲义聚焦基层治理与社会保障专题，涵盖中国古代户籍制度、基层组织、社会救济及西方基层自治与社会保障四大核心模块，按历史时序与中外对比逻辑构建知识体系，通过考点梳理、唯物史观方法指导、近三年高考真题训练等环节，帮助学生系统突破重点难点。 讲义以核心素养为导向，创新采用“制度演变—功能转换—中外比较”三维教学策略，如结合秦简户籍簿、《唐六典》等史料实证分析户籍与赋役关系，通过“传统荒政智慧与当代社保”主题研讨培养家国情怀。设置分层练习与靶向攻坚模块，助力学生在有限时间内提升史料解读与历史解释能力，为教师精准把控复习节奏提供清晰框架。

第40讲 基层治理与社会保障 一、考情解码·命题预警 （一）考查形式与高频考点 本讲涵盖中国古代户籍制度、基层组织、社会救济以及世界主要国家的基层治理与社会保障制度，是高考历史命题的重要板块。从近三年（2023—2025年）高考真题来看，2025年新课标卷考查中国古代保甲制度与基层治理，广东卷考查西方社区自治的演变，山东卷以“基层治理与社会控制”为主题考查历代基层组织功能变迁，浙江卷考查中国古代荒政与社会救济；2024年全国甲卷考查秦汉乡里制度与什伍连坐，湖北卷考查二战后西方福利国家的建立与困境，湖南卷以隋唐义仓为切入点考查中国古代救灾体系；2023年全国新课标卷考查中国古代户籍制度演变与赋役征收的关系，海南卷考查中国当代社会保障体系的建立与完善。 非选择题常以“基层治理模式的中外比较”“社会保障制度的演进”等主题综合考查。2026年高考备考需重点掌握中国古代基层组织（乡里制→保甲制）的演变、历代户籍制度的阶段特征、社会救济的主要措施，以及西方社区自治传统和现代福利国家制度。 高频考点集中在以下四大模块： 第一，中国古代户籍制度。 战国秦汉编户齐民、东晋南朝黄籍白籍与土断、隋唐大索貌阅、宋元主客户与诸色户计、明清黄册与里甲，以及户籍制度演变与赋役征收、社会管控的关系，是命题的基础框架。 第二，中国古代基层组织。 秦汉乡里制与什伍→唐代邻保制→宋代保甲制→明代里甲制→清代保甲制，基本职能从赋税征收和治安管控并重逐渐演变为以治安管控为主，演变趋势——乡里制向保甲制转变、乡官制向职役制转变、国家控制不断加强，是高频考点。 第三，中国古代社会救济与优抚。 政府主导的备荒仓储体系（常平仓、义仓）和对鳏寡孤独的救助机构（养病坊、养济院），民间宗族的义田、善堂善会等救助体系，是命题重点。 第四，世界主要国家的基层治理与社会保障。 西方基层自治传统（古希腊村社→中世纪庄园行会教会→近代自治市→现代社区自治）、现代社会保障制度的建立（德国首创→美国《社会保障法》→二战后福利国家）及其利弊，以及中国当代社会保障体系的建立与完善，是高频考点。 （二）命题思路与素养导向 唯物史观是本讲的根本分析方法。命题贯穿“生产力发展→生产关系变化→赋役制度变革→户籍制度调整→基层组织功能演变”的分析逻辑。中国古代户籍制度从偏重人口管控到偏重赋税征收再到功能弱化的演变，根源于土地制度和赋税制度的变化。西方福利国家制度的建立和发展，则是资本主义经济高度发展和社会矛盾运动的结果。命题注重考查基层治理与社会保障制度的演变如何反映生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的辩证关系。 史料实证层面，命题常以考古发现的简牍文书（秦简户籍簿、居延汉简等出土文献所载基层管理信息）、历史文献（《周礼》《汉书·食货志》《唐六典》《大明律》等关于乡里组织和救济制度的记载）、法律文件（西方《社会保障法》条文、中国《社会保险法》条款）等为载体设置情境。 家国情怀层面，中国自古以来就有“保民”“养民”的治理传统，儒家“仁政”思想和“大同”理想深刻影响了古代社会救济制度的发展。常平仓和义仓制度体现了中华民族备荒救灾的智慧，传统社会宗族互助和民间慈善形成了独特的互助保障体系。当代我国建立了世界上规模最大的社会保障体系，这是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。同时，西方福利国家的经验教训也为中国完善社会保障体系提供了参考。 时空观念上，本讲时间跨度从商周至21世纪，要求准确把握秦汉乡里制、唐代邻保制、北宋保甲制（王安石变法时期）、明代里甲制和黄册制度、清代保甲制与摊丁入亩后户籍松弛、德国社会保险立法（19世纪80年代）、美国《社会保障法》（1935年）、二战后福利国家建立（20世纪40年代末以后）、中国改革开放后社会保障体系完善等重大制度变革的时间节点和先后顺序。 （三）复习目标 通过本讲复习，应达到以下目标：掌握中国古代户籍制度演变的主要阶段和各阶段特征；识记中国古代基层组织的演变过程，理解从乡里制到保甲制的功能转换；掌握中国古代社会救济的主要措施和特点；了解西方基层自治传统的演变和现代社区自治的特征；理解现代社会保障制度的建立过程、主要类型和利弊；能够运用唯物史观分析基层治理模式与社会保障制度演变的深层原因。 二、体系构建·思维可视 （一）总体特征：治理重心下沉，保障日趋普惠 基层治理与社会保障是国家治理体系的基础环节。中国古代形成了以户籍管理为基础、以基层行政组织为依托、以政府主导社会救济为补充的基层治理体系。西方则走出了一条从村社自治、庄园教会共治到近代地方自治再到现代社区自治的发展道路，社会保障从慈善救济走向制度化、普遍化的福利国家。当代中国的基层治理和社会保障在不断改革创新中形成了中国特色社会主义基层治理和社会保障体系。 中国主线：先秦基层组织萌芽→秦汉乡里什伍编户齐民→隋唐邻保制→宋保甲制→明里甲黄册→清保甲制→当代街道社区。社会救济：政府仓储（常平仓、义仓）+ 宗族互助（义田、义庄）+ 民间慈善（善堂善会）→当代社会保险与社会救助体系。 西方主线：古希腊村社自治→中世纪庄园行会教会共治→近代自治市镇→现代社区自治、政府与社会多元共治。社会保障：慈善救济→19世纪末德国首创社会保险→20世纪美国《社会保障法》→二战后福利国家普遍建立→福利国家改革与调整。 核心规律：基层治理模式取决于社会经济结构和国家治理理念，农业社会以户籍管控和人身控制为核心，工业社会逐步走向依法自治和社区共治；社会保障水平与经济发展阶段相适应，从慈善救济走向制度化保障是共同趋势；成功的基层治理制度必须兼顾管控与自治、效率与公平、传统与创新。 （二）中国古代基层治理框架 户籍制度演变：战国——秦国建立较完善的户籍制度→秦统一后在全国推行“使黔首自实田”的户籍申报制度→西汉编户齐民完善，户籍作为征发赋役的依据→东晋南朝——黄籍登记土著居民、白籍登记北方侨人，因侨人不承担赋役严重影响国家收入，多次推行土断将侨人就地入籍→隋唐——大索貌阅（当面核查年龄体貌），三年一造户籍→宋元——主户和客户之分，元朝按职业定籍世代相袭→明清——明初建立黄册制度，里甲配合管理户籍；清康熙规定“滋生人丁永不加赋”，雍正摊丁入亩彻底废除人头税后户籍功能日趋松弛，乾隆以后户籍制度逐渐名存实亡。户籍制度始终与国家赋役制度和人口管理密切相关，是国家实现社会管控的基本工具。当赋税从以人丁为主转向以土地为主、人头税最终废除后，户籍的政治管控功能也随之逐渐弱化。 基层组织演变：秦汉——县以下设乡、里，里下什伍编制，什伍连坐（一人犯罪邻里连坐）→唐代——百户为里、五里为乡，四家为邻、四邻为保，邻保制具有互相监视和连带责任→宋代——王安石变法推行保甲制，十户一保、五保一大保、十大保一都保，核心功能为治安联防和军事训练→明代——里甲制以110户为一里、10户为一甲，主要功能为催征赋税和征发徭役；王阳明创十家牌法加强治安管控→清代——实行保甲制，十户一牌、十牌一甲、十甲一保，主要职能是治安监控和维护基层秩序。基层组织演变的趋势是国家对基层的控制不断强化，基本功能从赋税征收逐步转向治安管控，基层组织负责人的身份从乡官（领取国家俸禄的官员）逐渐变为职役（无偿承担国家差役）。 社会救济与优抚：政府层面——常平仓（官府丰年籴入、荒年粜出，调剂粮价）、义仓（官督民办，以丰补歉，备荒救灾）。民间层面——宗族通过义田（族田收入用于救济贫困族人）、义庄（赡养同宗族的贫困者）等互助互济；民间兴办善堂善会（收养孤老、育婴、施粥施药等慈善组织）。政府对鳏寡孤独等弱势群体的救助——唐代设养病坊（收养贫病老人）、宋代设居养院（收养无依无靠老人和孤儿），明清设养济院（官办救济机构）。中国古代社会救济的特点是政府主导、宗族辅助、重救灾稳秩序。 （三）西方基层治理框架 古希腊城邦：村社是基本政治单位，公民通过公民大会参与城邦管理，村社实行自治。中世纪西欧：庄园是基本经济和社会单位，领主通过庄园法庭行使司法权；行会是城市手工业者的自治组织，管理生产标准和成员权益；教会承担教育、慈善救济和道德教化职能。庄园、行会与教会共同构成中世纪基层治理的多元体系。 近代以来：英国地方自治传统深厚，自治市由市民选举产生管理地方事务→美国继承了英国的地方自治传统，乡镇自治是最基层的治理单元→法国在大革命后确立自治市镇制度，市镇长由选举产生。现代西方社区自治的特点是政府通过立法和拨款提供支持，社区组织和非政府组织（NGO）广泛参与，政府、社区组织与第三方组织合作共治。 〖中外比较〗中西方传统基层治理的核心差异 中国古代基层治理以官府管控为主导，通过户籍制度和保甲连坐实现对基层社会的严密控制，体现了专制主义中央集权的国家意志。西方传统基层治理则具有深厚的自治传统——从古希腊的村社自治到中世纪的庄园、行会、教会多元共治，再到近代的地方自治和社区自治，社会力量始终发挥着重要作用。这一差异的根源在于中西不同的社会经济结构和政治体制。 （四）现代社会保障制度框架 产生与发展：1601年英国颁布《济贫法》，以法律形式规定政府对贫困者的救助责任，是最早的社会保障立法→19世纪80年代德国颁布《疾病保险法》《工伤事故保险法》《老年和残废保险法》，成为世界上第一个建立社会保险制度的国家→1935年美国通过《社会保障法》，标志着现代社会保障制度在美国正式确立→二战后西欧和北欧各国普遍建立“从摇篮到坟墓”的福利国家制度，英国率先宣布建成福利国家→20世纪80年代后各国进行福利改革，削减福利开支、引入市场机制以减轻财政负担、提高效率。 主要类型：以美国为代表的补缺型社会保障（以市场为主、政府补充）、以英国和瑞典为代表的制度型社会保障（政府全面承担）、以新加坡和智利为代表的强制储蓄型社会保障（个人储蓄积累为主）。 双重影响：积极方面——缩小了贫富差距，保障了低收入者的基本生活，缓和了社会矛盾，有利于政治稳定。消极方面——加重了国家的财政负担，高福利在一定程度上降低了劳动者的工作积极性，一些国家财政赤字扩大、债务不断攀升。改革方向是在保持社会保障基本功能的同时，减轻财政压力和提高制度可持续性。 中国社会保障体系：1951年政务院颁布《劳动保险条例》，建立企业职工劳动保险制度，是新中国社会保障制度的起点→改革开放后逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障制度→我国已建成世界上规模最大的社会保障体系。 三、核心突破·靶向攻坚 考点一 中国古代户籍制度 （一）历代户籍制度演变 战国至秦汉。战国时期各国已建立初步的户籍制度。秦献公十年“为户籍相伍”，秦统一后在全国推行严密的户籍制度。汉朝建立了严密的编户齐民制度，以户为单位登记人口、年龄、性别、土地和财产等情况，作为征收赋税和征发徭役的根据。百姓一旦编入户籍，便被固定在土地上，承担国家的赋税和徭役义务。编户齐民制度是秦汉帝国实现人口管控和财政汲取的根本制度基础。 东晋南朝。东晋南朝时期户籍分为黄籍和白籍。黄籍是土著居民的正规户籍，登记承担国家赋税徭役的编户；白籍是北方南迁侨人的临时户籍，侨人在侨州郡县中不承担赋税徭役。大量白籍人口的存在严重影响了国家财政收入。东晋至南朝多次推行土断政策——将侨人就地入籍、由白籍转为黄籍，承担赋税徭役，以增加国家控制的户口数量。其中成效最著的是东晋桓温主持的“庚戌土断”（364年）。土断的实施增加了国家编户，扩大了赋税和兵源基础，也促进了南北方居民的融合。 隋唐时期。隋朝和唐朝前期实行大索貌阅——地方官当面核查百姓的年龄、体貌特征与户籍记载是否一致，防止谎报年龄逃避赋役。户籍每三年编造一次，由县报州、州报中央户部。唐代户籍制度配合均田制和租庸调制实行，户籍管理达到相当严密的程度。 宋元时期。宋代户籍分为主户（占有土地承担赋税者）和客户（无地佃农不直接承担田赋）。元朝实行诸色户计制度，将全国居民按职业划分为军户、民户、匠户、灶户等不同类别，职业一旦确定便世代相袭，不得变更。户籍与职业固定挂钩，社会流动性受到严格限制。 明清时期。明初建立黄册制度，详细登记每户人口、田产、应纳税粮数额，以黄纸为封面故称“黄册”，是征收赋役的依据。与之配套实行里甲制。清初沿用黄册制度，康熙五十一年（1712年）规定“滋生人丁，永不加赋”，雍正时期推行摊丁入亩，将人头税并入田赋统一征收。摊丁入亩彻底废除了人头税，户籍从此不再作为征收赋税的主要依据。乾隆以后户籍编审制度日趋松弛，中国古代延续两千余年的编户齐民制度最终走向终结。 〖深化思考〗户籍制度与赋役制度的关联演变 户籍制度是赋役征收的基础工具。当赋役以人丁为主时（秦汉至隋唐前期），户籍是征发赋役和徭役的直接依据，户籍管理非常严密；当赋税从人丁转向土地和财产时（两税法以后），户籍的赋役功能逐步减弱，人身控制逐步放松；当摊丁入亩彻底废除人头税后（清雍正以后），户籍的政治管控功能也基本失去存在意义。户籍制度的演变过程，本质上反映了国家对百姓人身控制不断松弛的历史趋势，这一趋势根源于生产力的提高和商品经济的发展。 考点二 中国古代基层组织 （一）基层组织的历史演变 秦汉：乡里制与什伍连坐。秦朝和汉朝在县以下设乡、里两级基层组织。乡下设里，里下实行什伍编制——五家为伍、十家为什，互相监督、连保连坐。里长和伍长负责催征赋税、征发徭役和维护治安。乡里制度是秦汉帝国管理基层社会的基本组织形式。 唐代：邻保制。唐朝在县以下设乡、里。四家为邻、四邻为保，邻保内各户互相监督。邻保制延续了秦汉什伍连坐的传统，通过邻里互相监视来实施对基层社会的控制。 宋代：保甲制。王安石变法推行保甲制，十户为一保、五保为一大保、十大保为一都保。保丁农闲时进行军事训练，夜间轮流巡逻。保甲制度兼具治安联防和军事训练功能，强化了国家对基层的掌控，将基层民众纳入了半军事化的管理体系。 明代：里甲制。明朝实行里甲制，以110户为一里、10户为一甲。里甲制度的核心功能是催征赋税和征发徭役，里长和甲首负责本里本甲的赋役催征事务。明代中后期王阳明在赣南推行十家牌法，十家共用一本册子相互记录出入情况，每天轮流持牌巡查各家，以严密的什伍编排和互相监督强化治安管控。 清代：保甲制。清初沿用里甲制，后里甲逐渐被保甲制取代。十户立一牌、十牌立一甲、十甲立一保。保甲长由保内各户轮流充任，主要职能是稽查户口、缉捕盗贼和维护地方治安。保甲组织实际上承担了基层政权的部分职能，成为官府控制基层社会的重要工具。 （二）基层组织的演变趋势与功能转换 中国古代基层组织的演变呈现三大趋势。组织形态上——从乡里制向保甲制转变，秦汉至隋唐是乡里制为主，宋代以后是保甲制为主。负责人身份上——从乡官制向职役制转变，秦汉乡官是国家官员、领取俸禄，后世基层负责人逐渐变为无偿承担国家差役的职役。主要功能上——从赋税征收向治安管控转变，秦汉乡里以征收赋税和征发徭役为首要职能，明清保甲以稽查户口、维持地方治安为主要职能。 功能转换的深层原因在于赋税制度的变革——当赋税从以人丁为主转向以土地为主、当徭役从亲身服役转向纳银代役后，基层组织征收赋税的功能随之减弱；而国家对基层社会进行治安管控、维护封建秩序的需求从未减弱，保甲制度正是适应这一需要而成为明清基层组织的核心形式。 考点三 中国古代社会救济与优抚 （一）政府主导的救灾备荒体系 中国古代的救灾备荒制度在世界历史上独具特色。常平仓由官府设立，丰年以较高价格买入粮食以免谷贱伤农，荒年以较低价格卖出粮食以平抑粮价。常平仓发挥了稳定粮食市场和保障供应的双重功能。义仓主要储存在乡村，由官府监督、民间管理，“以丰岁之余，备凶年之乏”。荒年开仓放粮赈济饥民，对减少饥荒造成的人口死亡和维护社会稳定发挥了重要作用。大型自然灾害发生时，官府减免灾区赋税、发放粮种和生产工具，帮助灾民恢复生产。常平仓和义仓的设立体现了中国古代国家重视粮食安全、防范饥荒的治理理念。 （二）民间宗族互助与慈善事业 宗族是中国古代基层社会重要的互助保障组织。许多大族设立义田，将义田收入用于救济同族的鳏寡孤独、资助贫困族人子弟读书；建立义庄赡养贫困族人。宗族互助是古代社会最普遍、最有效的民间救助形式。宋代以后善堂善会大量出现——收养被遗弃的孤儿、无人照料的老人和残疾人的育婴堂、安济堂，施粥施药的救济站等，成为政府救济之外的重要社会补充。中国古代社会救济的特点是政府主导、宗族辅助，国家赈灾备荒、宗族互助救济、民间慈善补充三者结合，体现了儒家“仁政”思想和“大同”理想在社会治理中的具体实践。 考点四 世界主要国家的基层治理与社会保障 （一）西方基层自治传统的演变 古希腊城邦以村社为基本治理单元，公民通过公民大会参与村社和城邦事务的管理，村社实行自治。中世纪西欧是庄园（领主通过庄园法庭行使司法权）、行会（城市手工业者自治管理生产标准和行业准入）、教会（承担教育、慈善和道德教化）三者共治的时期，形成了多元治理的传统。近代以来，英国通过法律赋予自治市正式法律地位，地方自治传统深厚；美国继承英国地方自治传统，乡镇是基层治理的最基本单元，居民通过参加镇民大会等方式参与决策；法国在大革命后确立自治市镇制度，通过普选产生市镇长和市镇议会。现代西方社区自治的主要模式是政府、社区组织和第三方力量合作共治——政府通过立法和拨款支持社区建设，非政府组织和志愿者广泛参与社区服务和公共事务管理。 （二）现代社会保障制度的建立与发展 产生阶段。1601年英国颁布《济贫法》，以法律形式规定政府对贫困者负有救助责任，是最早的社会保障立法。19世纪80年代德国俾斯麦政府先后颁布《疾病保险法》《工伤事故保险法》《老年和残废保险法》，建立世界上第一个社会保险制度，以国家立法形式强制推行社会保险，为劳动者提供基本生活保障。1935年美国通过《社会保障法》，建立失业保险、养老保险和对弱势群体的救助制度，标志着现代社会保障制度在美国的确立。 全面发展阶段。二战后，西欧和北欧各国在凯恩斯主义指导下普遍建立“福利国家”制度。1948年英国率先宣布建成“福利国家”，为国民提供“从摇篮到坟墓”的全方位保障。瑞典、丹麦等北欧国家福利水平最高。福利国家的基本内容包括全民医疗服务、免费教育、养老保险、失业保险和社会救助等。 改革调整阶段。20世纪80年代后，高福利带来的财政负担日益沉重，各国纷纷进行福利制度改革——削减福利开支、降低福利标准、延长退休年龄、引入市场机制，以减轻财政负担、提高经济效率和制度可持续性。 现代社会保障制度的双重影响。进步性——保障了低收入者的基本生活，缩小了贫富差距，缓和了社会矛盾，维护了资本主义社会的稳定，有利于扩大内需和经济发展。局限性——加重了国家的财政负担，高额的社会福利在一定程度上降低了人们的工作积极性，一些国家出现了“养懒汉”现象。各国正在探索在保持社会保障基本功能的同时减轻财政压力的可持续发展之路。 （三）中国当代社会保障体系 1951年政务院颁布《劳动保险条例》，在城镇企业中建立劳动保险制度，是新中国社会保障制度的起点。改革开放后逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障制度。我国已建成世界上规模最大的社会保障体系，养老、医疗、低保等基本实现全民覆盖。社会保障体系的不断完善体现了中国特色社会主义制度以人民为中心的本质特征。 〖中外比较〗中西方社会保障体系的主要差异 西方福利国家强调国家全面承担保障责任，容易造成财政负担过重和福利依赖，以瑞典为代表的北欧高福利国家和以美国为代表的市场主导型国家面临的困境各有不同。中国则坚持社会保障水平与经济发展水平相适应，坚持政府主导、社会参与、全民共享，避免脱离经济发展水平的过高福利承诺，形成具有中国特色的社会保障体系。正如国际经验所昭示的，脱离经济发展水平的过高福利承诺最终难以持续，这一规律已为福利国家的困境所验证。 结语：从秦汉的编户齐民、乡里什伍到明清的保甲黄册，中国古代建立了世界历史上最为严密的基层治理体系。它为国家赋税的征收、徭役的征发和社会秩序的维护提供了有力保障，但也将百姓牢牢束缚在土地之上。从常平仓到义仓，从宗族互助到善堂善会，中国古代形成了政府主导、民间补充的完善社会救济体系，体现了儒家仁政思想和中华民族守望相助的优良传统。但传统社会救济主要以维持统治秩序为目的，与现代社会保障制度保障公民基本权利的理念有本质区别。 西方从古希腊的村社自治到近代的地方自治，再到现代的社区多元共治，自治传统一以贯之。从《济贫法》到社会保险法，从福利国家到社会保障改革，现代社会保障制度在平衡公平与效率的探索中不断调整。当代中国建立了世界上规模最大的社会保障体系，社区治理不断创新，在继承传统治理智慧的同时借鉴世界先进经验，走出了一条中国特色社会主义基层治理和社会保障道路。 回顾基层治理与社会保障的历史演变，可以清晰地看到：衡量一种治理模式和保障制度的优劣，最终要看它是否适应本国国情、是否促进社会和谐、是否有利于人民福祉。这既是历史给出的答案，也是面向未来的方向。 1 学科网（北京）股份有限公司 $