第33讲 西方的文官制度与社会治理 讲义--2027届高三统编版选择性必修1一轮复习

第33讲　西方的文官制度与社会治理 导言：现代国家如何运转——专业化与制度化的治理之路 在17至19世纪，西方各国相继完成了资产阶级革命或改革，建立了代议制民主的政治框架。然而，一个国家仅有议会和宪法是不够的，它还需要一套能够让政令畅通、让社会有序运行的实际治理体系。这套体系至少包括两个层面：一是由谁来具体管理国家日常事务——这催生了现代文官制度；二是基层社会和普通民众的生活由谁来组织和管理——这推动了近代基层治理和社会保障制度的发展。 中古时期，西欧的社会管理主要依靠教士和封建领主。官员是国王的私人仆从，由君主随心所欲地赏赐官职——“恩赐官职制”。到了近代初期，随着政党政治的出现，又出现了“政党分肥制”——执政党将政府职位作为战利品分配给本党支持者。每次大选后政府人员大换班，政府工作缺乏连续性和专业性，效率低下。工业革命后，国家管理职能急剧扩展，社会分工日益精细，传统的任人唯亲式官僚体制已经无法适应日益复杂的社会治理需求。正是在这样的背景下，现代文官制度——以公开考试、择优录用、政治中立、职务常任为核心原则——应运而生。 与此同时，基层治理和社会保障也在发生深刻变革。传统的庄园、教会和行会等基层管理组织在工业化和城市化的冲击下日趋瓦解，各国需要建立新的基层治理体系来应对城市贫困、公共卫生和阶级矛盾等一系列严峻的社会问题。从英国的近代自治市制度到德国的社会保险立法，西方社会逐步构建起了一套以法律为基础、以专业化管理为特征的现代社会治理体系。 知识点一：西方的文官制度——从“政党分肥”到“两官分途” 一、旧制度的弊端：为什么要改革？ 在近代文官制度建立之前，西方国家的人事管理经历了两个阶段。中古时期实行的是“恩赐官职制”——国王挑选亲信处理国家事务，官员只为国王和权贵服务，官职本质上是对个人忠诚的奖赏。内阁制和政党政治形成后，又出现了“政党分肥制”——执政党将政府官职作为“分肥”的对象分配给本党支持者，官吏随所属政党的选举胜败而进退。这种制度的弊端极为明显：每一次大选后政府人员大换班，行政工作缺乏连续性和稳定性；用人标准是政治忠诚而非专业能力，官员素质参差不齐；结构性的腐败几乎无法避免——得到官职的人把公共职位视为谋取私利的工具。 工业革命后，国家管理职能急剧扩展，需要处理的经济和社会事务日益复杂，靠政治关系上位的外行已经无法胜任铁路管理、公共卫生、税收征管等日益专业化的工作。与此同时，随着教育程度的普遍提高，越来越多的民众要求打破贵族和特权阶层对政府职位的垄断，通过自身能力平等地参与政府工作。旧官制带来的结构性腐败和周期性的政治动荡，使改革势在必行。 二、英国文官制度的建立：从试点到定型 英国是近代文官制度的诞生地。19世纪初，英国开始在部分政府部门尝试将官员分为政务官和事务官两类——政务官包括大臣和政务次官，随内阁共进退，负责决策；事务官即常务次官以下的政府工作人员，不随政党更替而变动，长期任职，负责具体事务的执行。这种“两官分途”的创制意义重大：它既维持了代议制下政党轮流执政的政治特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性。 1855年，英国颁布法令，建立文官委员会，负责对事务官进行考试录用。1870年，英国最终完善并确立了文官制度。有一个小故事很能说明这一制度在当时已经具有的权威性：首相帕麦斯顿曾荐举一位亲信参加文官考试，结果此人落选。文官委员会依法办事，不但拒绝了首相的“私下关照”，甚至不准其索取试卷回家查看。此后，英国逐步完善了文官的退休和等级制度。 三、美国及其他国家的跟进 美国在19世纪的大部分时间同样受到政党分肥制的严重困扰。两党竞选获胜后都将政府职位分给自己的亲信，政府效率低、腐败丛生。1883年，美国国会通过了由参议员彭德尔顿提出的《美国文官法》（又称《彭德尔顿法》），以英国文官制度为蓝本，结合美国自身特点，建立了以公开考试、功绩考核为基础的文官任用原则。这部法律的通过标志着美国文官制度的正式建立。 法国、德国和日本也相继建立了近代文官制度。与英美不同的是，这些国家在历史上都曾存在过强大的中央集权官僚体制，文官制度带有更强的中央集权色彩。1946年法国颁布公务员法，1947年日本通过《国家公务员法》，1950年联邦德国颁布《公务员法》，形成了一套比较完整的现代文官制度。 四、西方文官制度的核心特征 将西方各国的文官制度放在一起考察，其共同特征可以归纳为以下几条基本原则。公开考试、择优录用——文官需通过公开的竞争考试加以选拔，立法禁止恩赐官职和政党分肥，保证了文官队伍的基本素质。政治中立——文官不得介入党派活动，必须保持政治中立。文官有志进入政界，必须辞去文官职务。工作隐名、职务常任——文官长期任职，不与内阁共进退，负责具体行政事务的执行；政务官与事务官实行“两官分途”。论功晋升——对文官的考核包括工作态度、工作成绩、工作能力和专业知识等多个方面，以功绩考核决定升降奖惩，鼓励文官勤奋工作，提高行政效率。 西方文官制度无疑是制度文明的一大进步。它规范了事务官的选用和管理，实现了政治与管理的分离，使政府运作不再因为政党轮替而瘫痪。它有利于政府工作的稳定性和连续性，为现代国家的专业化治理奠定了人事基础。正如撒切尔夫人所说：“英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。”但文官制度也并非完美：职务常任容易滋生官僚习气和僵化现象，冗员增加加重了国家财政负担，过度的规则化和程序化一定程度上也影响了政府的决策效率和应变灵活性。 知识点二：近代西方基层治理与社会保障——国家权力的向下延伸 一、基层治理：从传统到近代的转型 在中世纪，西欧的基层治理主要依赖庄园、教会和行会。庄园主或管家组织农业生产、征收地租、主持庄园法庭裁决纠纷。城市中的行会和商会在一定程度上行使着管理手工业者和商人经营活动、维护行业秩序的自治职能。基督教会则通过遍布各地的堂区网络，承担着大量基层社会的组织和教化职责。 进入近代以后，传统的基层治理体系在工业化、城市化和资本主义市场经济的冲击下逐渐瓦解。不断膨胀的城市需要新的市政管理，大量涌入城市的产业工人需要公共服务，传统的人身依附和宗教纽带不再能够有效整合日益流动和复杂化的社会。各国先后建立起近代基层行政制度。英国在1835年颁布《市政改革法》，规定自治市的政府和议会由当地选民选举产生，确立了近代自治市制度，解散了传统封闭的市政管理机构——这是基层治理走向民主化的重要里程碑。美国基本保持了地方自治的传统，乡镇是最基本的地方自治单位，承担除司法之外的几乎所有公共服务功能。法国则形成了以自治市镇为基层单位的制度，市长和市议会都由普选产生。 从整体趋势来看，西方各国近代基层治理最核心的变化在于：基层单位由传统的习惯法共同体和封建领地，逐渐转变为法定的地方行政单位；基层管理从个人或家族化的领主管治，转变为制度化、规范化的民选自治。 二、社会保障：从济贫到现代福利制度的雏形 与基层行政改革同步展开的，是近代社会保障制度的建立。工业化带来了巨大的财富，也制造了大规模的贫困、失业和疾病等社会问题。传统的教会济贫和民间慈善已经无法应对日益严重的社会危机，国家开始介入社会保障领域。 17世纪初，英国颁布了《济贫法》，此后欧洲各国纷纷建立济贫制度。这是国家首次以立法形式明确承担对贫困人口的社会责任。但早期济贫制度带有明显的惩罚性质——1834年英国《济贫法修正案》规定贫困者必须进入济贫院方可获得救济，条件极为苛刻，从根本上说仍然将贫困视为个体的道德缺陷而非社会结构性问题。 真正意义上的现代社会保障制度诞生于19世纪80年代的德国。从1883年到1889年，俾斯麦政府相继颁布了《劳工疾病保险法》《劳工意外灾难保险法》《劳工伤残及老年保险法》等一系列社会保险立法。德国由此成为世界上第一个确立社会保障制度的国家。俾斯麦推动社会保障的动机具有多重性——提高工人的生产率、争取工人对政府的支持、分化瓦解正在兴起的社会主义工人运动——但无论如何，这些立法在国际上起到了深远的示范效应。此后，欧洲其他国家和美国纷纷效仿，现代社会保障制度逐步在全球范围内形成。社会保障制度的特点日益清晰：覆盖面不断扩大，从最初的工伤和疾病保险扩展到养老、失业等多个领域；低收入人群获利更多，具有收入再分配的功能；社会保障逐渐从慈善性质的济贫发展为公民的一项法定社会权利。 思维拓展：文官制度与中国古代科举制的比较 西方文官制度与中国古代科举制之间存在有趣的异同。二者都采用了公开考试、择优录用的官员选拔方式，都强调专业知识和文化素养的重要性，都试图用制度化的考试取代任人唯亲的旧制。这是共性——官员选拔与管理是国家制度的重要组成部分，也是社会治理的必要前提。 差异同样显著。在制度的基本性质上，中国古代科举制选拔的是服务于君主专制的官僚，所有官员最终对皇帝负责；西方近代文官制选拔的是服务于民主国家的专业事务官，严格实行政治中立、两官分途。在选拔对象的范围上，科举制在早期具有一定的社会流动功能，但本质上没有改变君主专制的权力结构；西方文官制度建立在人民主权和代议制民主的政治框架内。在历史延续性上，科举制度一直延续到1905年才被废除，西方文官制度则在不断改革和完善中延续至今。 值得一提的是，西方各国在建立文官制度的过程中，确实在不同程度上参考和借鉴了中国科举制的经验。英国东印度公司在印度试行考试选官时，就曾有意识地参考了中国的经验。这也说明，各国在制度建设上的互相学习和借鉴，是推动政治文明进步的普遍规律之一。 一轮复习方法指导 本讲知识点相对集中，文官制度和基层治理与保障是两条并行的线索，复习时可以从以下几点进行把握。 理清文官制度演变的“三部曲”。 恩赐官职制（中古至近代初期，国王将官职作为私产赏赐亲信）→政党分肥制（近代政党政治形成后，执政党将官职分配给本党成员）→近代文官制度（19世纪中后期，以公开考试、择优录用、政治中立、职务常任为原则）。这一演变背后最根本的驱动力是工业革命带来的国家管理职能的急剧扩展，以及随之而来的对政府管理专业化和稳定性的迫切需求。 掌握英国文官制度建立的关键时间节点。 18世纪初限制官员当选议员，19世纪初划分政务官与事务官，1855年建立文官委员会，1870年最终确立文官制度。这些时间节点在选择题中是常见的考查点。 注意几组关键概念的区别。 政务官与事务官（文官）的最大区别在于：前者随内阁共进退，参与决策；后者长期任职，负责执行具体行政事务。美国1883年《彭德尔顿法》与英国1870年文官制度确立的关系——美国是以英国为蓝本，结合本国特点建立文官制度的。文官制度的核心原则与政党分肥制的关键区别——前者强调专业、中立、常任，后者则是政治忠诚和个人关系至上。 理解基层治理演变的核心趋势。 从封建领主管治到民选地方自治，从教会济贫和民间慈善到国家立法保障公民的社会权利，西方的基层治理和社会保障在近代经历了一条持续的民主化、法治化和制度化进程。各国在具体形式上保留了各自的历史传统——英国的自治市、美国的乡镇自治、法国的市镇制度——但共同的方向是不断扩大基层民主、提升社会管理的科学化和专业化水平。从1883年德国开创社会保险制度到二战后西方各国普遍建成“从摇篮到坟墓”的福利体系，资本主义在应对自身社会矛盾的过程中经历了长期的制度调整和自我改良。 1 学科网（北京）股份有限公司 $