第6课 西方的文官制度 教学设计--2025-2026学年高二上学期历史统编版选择性必修1国家制度与社会治理

课堂教学实录：《西方的文官制度》 授课对象：高二学生 课时安排：1课时（45分钟） 教材版本：《选择性必修一》第6课 一、教学目标与核心素养 唯物史观：理解西方文官制度的建立是工业革命后生产力发展、社会分工细化的必然结果；认识制度演变是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动的产物。 时空观念：将西方文官制度的建立置于19世纪英国工业革命的时空框架中；区分恩赐制、政党分肥制、文官制度的不同阶段。 史料实证：运用“楼梯卫兵”案例、诺斯科特-威廉报告、克里米亚战争等史实理解制度改革的必要性；通过文官制度的特点与影响理解现代官僚体系。 历史解释：理解恩赐制与政党分肥制的弊端；分析文官制度“政治中立”原则的意义；评价文官制度的历史作用。 家国情怀：从制度比较中认识中国科举制的历史价值；从文官制度的利弊中思考现代官僚体系建设的得失。 二、教学重难点 重点：西方文官制度出现的背景；文官制度的建立过程；文官制度的特点与影响。 难点：理解“政治中立”原则的内涵与意义；辩证评价文官制度的利弊。 三、教学过程实录 【导入新课】——“站岗一百年的英国卫兵” 师：同学们，前段时间英国王室撤销了一个楼梯卫兵的岗位。为啥撤销？因为搞不懂这个设置了近百年的岗位到底有啥用——旁边不远处已经有一个卫兵了，就三四米距离又有一个卫兵，太显眼了。好奇心重的人去翻历史资料，才发现真相：一百年前这个楼梯重新刷了油漆，英国王室讲究礼仪，怕有人不知道刚刷油漆，手搭上去糊一手，就专门安排了一个人在这里做提醒。过了没多久油漆干了，但安排工作的人忙别的事去了，那些卫兵只知道这边多了一个站岗的地点，站岗的人经常换班，时间久了大家就忘了，然后这个岗位就莫名其妙一代代传了下来。（生笑） 师：这个新闻奇葩不奇葩？相当奇葩。用我们现在的眼光看，安排工作的人也太不专业了。不过在几百年前，类似的事情特别多，都算不上什么奇葩新闻。王室官员的不专业，那是有着悠久传统的。在光荣革命之前，国王权力很大，国家的钱就是王室的钱，花起来不心疼。当时任命官员都是“恩赐制”——国王把这个官赏赐给某某人，然后他们再继续往下封赏，没有专业的流程。结合封君封臣制，和土地一样，官位一级级往下恩赐，官员的素养自然不会很专业。 师：但随着工业革命兴起，落后的恩赐制就成了社会发展的严重阻碍。选官用人的制度到了不得不改的时候，文官制度就在新旧势力不断battle的过程中逐步建立起来。这节课我们就来学习《西方的文官制度》。 【新课讲授】 第一幕：西方文官制度出现的背景——“国王的仆人”变“人民的公仆” （一）恩赐制：国王的“亲信治国” 师：中古时期的西欧，民族国家还没形成，社会管理主要依靠教士和封建领主。随着民族国家形成，国王管理的土地变多了，要忙活的事也越来越多。跟随自己打天下的亲信在国王眼里最可靠，国王就把官职赐予自己的亲信——这就是“恩赐制”。既然是国王赐予的官职，官员只为国王和权贵服务，作为王室的仆人而存在。他们会在意什么国家发展、人民福祉吗？当然不会。我在第二课说过：你的权力来自谁，你就要对谁负责。这个时期的官员权力来自国王，所以只需要对国王负责。国王开心我就开心，国王悲伤，我也跟着掉眼泪。 师：尽管欧美国家陆续进行了资产阶级革命，但恩赐制并没有随着资本主义制度建立而消亡。新的社会秩序建立需要漫长过程，光荣革命后英国建立了资本主义制度，但后面还有一堆麻烦事呢。议会虽然削弱了国王权力，名义上夺得了决策权，但负责具体行政的官员，依然还是恩赐制下那些跟着国王和贵族混的人。 （二）决策权与行政权：想吃红烧蹄膀，却买来烤脑花 师：很多同学还分不清决策权和行政权。举个简单例子：中午吃什么，这是决策权；具体跑腿去买饭，这是行政权。议会做了决策——中午咱们一起吃红烧蹄膀，但拥有行政权的官员根本没听，还是买了国王最喜欢吃的烤脑花。（生笑）有了决策而不执行，就是因为恩赐制下，官员的权力是国王赐予的，而不是议会。 师：恩赐制弊端丛生。少数人或集团掌握任免权，没有标准，全凭喜好，他们把官职作为礼品送人，或者直接当商品售卖。买官卖官屡见不鲜，被赐予官职的很多是贵族子弟，人家不指着这个钱生活，就会雇人来代替自己。比如内务部首席书记员查理·布理耶兹克本来有81英镑工资，一方面花20英镑雇人干本职工作，另一方面又替大法官代职，每年可拿到227英镑薪水，一来一回就赚了将近300英镑差价。放到今天，这叫“层层外包”——有个项目找美国人做，开价9000块，美国人6000块转包给中国人，中国人3000块转包给印度人。当时英国买官卖官，基本上都是这个套路。（生笑） 师：把这件事和中国历史联系起来就非常搞笑——1840年鸦片战争中国输给英国，很多人开始反思我们的政治文明不如人家先进。但事实上当时中国搞得是科举制，反而比没有建立文官制度的英国先进那么一丢丢。 （三）政党分肥制：执政党的“自己人” 师：议会想吃红烧蹄膀时，官员买来烤脑花，决策无法落实到行政，所以议会通过建立责任内阁制，取得了对行政权力的监督和控制权。但你以为选官制度就好到哪里去了吗？并没有。只不过是以前国王和贵族恩赐官职，现在执政党开始恩赐官职——一般执政党都会把官职分给和自己一个党派的人，于是英国出现了“政党分肥制”。 师：那么多人想当官，都是因为有利可图。虽然平民可以通过加入政党、竞选议员、一步步获取官职，但这只是权力重新分配，并不是选官制度的进步。“政党分肥制”也带来了新问题：一旦内阁重组或执政党更换，政府官员也要跟着换。官员任职期限特别短，一方面没法保证政府工作稳定性，另一方面很多官员加快捞钱脚步，最终贪腐泛滥，行政效率低下。 （四）工业革命：不得不改的时候到了 师：尽管弊端丛生，英国还是成了日不落帝国，旧制度还能凑合运行。但工业革命大规模开展后，生产力进步非常快，对选官制度提出了更多新要求，到了不得不改的时候。 师：第一，工业革命后很多新社会事务出现。比如为更便捷运输煤炭，英国人开挖第一条运河——布里奇沃特运河。中国早就有人工运河，但英国佬没见过，都是前前后后摸索着挖，需要新官职管理运河。恩赐制还是政党分肥制都没法提供合适人才。 师：第二，国家管理职能随工业革命急剧扩展，管理事务日趋复杂。就拿专利权来说，工业革命前英国虽确立了专利制度，但没多少人申请专利，负责官员平时摸鱼都能把活干完。但工业革命开始后，申请专利的人太多了，要调查核实、准备法律文书，事情多得不得了。而且发明涉及各个领域，需要更多专业知识才能搞定专利授权，对官员专业技能也提出了新要求。 师：第三，人民的呼声。工业革命后，为培养拥有读写能力的合格劳动力，大众教育开始普及。受教育程度越高，就越能接受启蒙思想，然后对政府工作不满，产生“这帮人干的活，我也能干”的想法。普通英国平民也要求有机会参与政府工作。向社会开放政府公职、改革官员录用制度、建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。为了解决旧弊端、满足新需求，文官制度首先在英国逐步建立起来。 第二幕：西方文官制度的建立——从“殖民地试验”到“英国本土推行” （一）序幕：英国人的“妥协智慧” 师：国王和贵族这些旧势力不甘心势力流失，利用恩赐制安插了很多亲信到官僚队伍，还想办法让他们混到资产阶级那边当卧底。方法就是“以其人之道还治其人之身”——你们议会搞选举，这些卧底就去参加议会下院选举，混到资产阶级圈子里，在议会决议里各种搅和。资产阶级也不傻，知道议会下院出了内鬼。他们一方面推动责任内阁制形成，另一方面通过法令防止国王瞎搞。18世纪初，为防止国王通过任命官员干预议会活动，英国规定除大臣外，其他官员不得当选为下院议员，官僚体系和党派政治之间开始划清界限。 师：19世纪初，为保证政府工作不受政党更替影响，英国一些政府部门开始设立“常务次官”职位。这样，英国政府官员分为两类：一类是政务官，包括大臣和政务次官，随内阁共进退；另一类是事务官——就是本课主角：文官，包括常务次官以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可长期任职。这个新规定解决了政党变更情况下政府工作不稳定的问题，也没触及太多利益集团利益，很快推行下来。 （二）突破口：东印度公司的“试验田” 师：但官僚体系的其他问题还没解决。官员资格问题、不专业和效率低下问题，必须先解决官员选拔方式。但改革阻力非常大——推倒恩赐制和政党分肥制，既得罪国王又得罪执政党。在英国本土推行困难，必须先在其他地方做个样板，再拿到议会上讨论，成功概率才高。他们想到了自己的殖民地——印度。 师：东印度公司说起来是个公司，但英属印度人事大权都在它手里，实际上就是那边的权力中枢。殖民地官僚体系直接照搬宗主国恩赐制，卖官鬻爵、贪污腐败、效率低下，一个也没少。东印度公司权力是通过特许状从英国本土获取的，那就从特许状入手。1853年，议会颁布特许状法令，剥夺东印度公司的恩赐权，英属印度政府岗位向全体英国公民开放，实行公开竞争考试录用。 （三）奠基：《诺斯科特-威廉报告》 师：看到殖民地有进展，大本营也行动起来。1854年，议员诺斯科特和财政部助理秘书杜威廉在对英国政府官吏状况进行全面调查后，提出《关于建立常任文官制度的报告》，又称《诺斯科特-威廉报告》。报告一方面指出英国官吏制度存在的种种问题，另一方面对建立新制度提出很多有用建议——通过考试选拔人才，通过政绩判断官员能否晋升。报告的目标是建立高效廉洁的文官队伍，为英国文官制度建立奠定了基础。 师：通过书面考试录用官员，同学们是不是很熟悉？不光你们熟悉，隋文帝也熟悉。中国科举制从隋朝就开始这么干了，而英国提出这个官员录用方法已经是1854年——此时中国国门已在十几年前被鸦片战争打开，再过两年就到第二次鸦片战争了。今天全世界的考试还是以书面为主，恐怕也不容易找出更适合的方式。书面考试的好处是低成本、好控制的公平——人的机会公平，考试内容公平，更重要的是程序公平。不过同学们尽量不要把西方文官制度和科举制画等号，性质完全不一样。虽然都是书面考试录用，但西方文官不参政、不加入政党，有本质区别。 （四）催化剂：克里米亚战争的“丢脸时刻” 师：尽管《诺斯科特-威廉报告》直接把参考答案都给英国官老爷们写好了，但他们才不会轻易接受。传统贵族和内阁部分高官都反对改变官吏制度，恩赐制和政党分肥制下，他们的好处太多了，谁都不肯轻易撒手。 师：但克里米亚战争带来了转机。陆军部官员玩忽职守，前线需要的药品和粮食供应跟不上，大量英国士兵因饥饿和重伤在前线倒下。还好有个叫南丁格尔的护士带人为士兵们提供护理，在这次战争中开创了护理制度，不然英国士兵伤亡还要增加几倍。英国那些“old money”还是挺在意脸面的，克里米亚战争把英国脸都丢干净了，亚伯丁内阁因此倒台。但狼狈的克里米亚战争却给英国官吏制度改革打开了缺口，反对改革的呼声由此减少了很多。 （五）确立：帕麦斯顿的“妥协”与格莱斯顿的“完成” 师：1855年帕麦斯顿上台，接受了报告中的建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐候选人进行考试。文官委员会由3人构成，给考试合格者颁发证书，安排到政府部门任职，只要通过试用期，就能得到正式任命。但注意，这时普通人还没机会参加考试——有资格参加考试的，只是能被推荐的人。想被那些大臣推荐，就得先认识他们、搞好关系。说到底，能被推荐的还是大臣们的亲信。帕麦斯顿改革不彻底，他谁都不想得罪，又想推进制度改变，就形成了这样妥协的方案。在利益集团面前有所交代：大家别在意改革啦，其实也是恩赐制，只是变变形式，你尽可以继续推荐原来想恩赐的人来参加考试嘛。 师：尽管不彻底，但仍然是进步。改革不是革命，改革想要推进，适当的妥协是必要的。领导这次改革的首相帕麦斯顿，被马克思称为“圆滑灵巧的策略专家”。帕麦斯顿打下了通过考试录取官员的基础，剩下的就是谁有资格参加考试这件事。改革方向清晰——逐步公开化，既然希望招揽优秀人才进入英国政府，必然要扩大选材范围。 师：1868年，格莱斯顿上台，继续推行文官制度改革。他以前在托利党待过，后来又加入自由党，两边人脉都很广，改革推进顺利了不少。1870年，英国再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官基本录用条件，最终确立了文官制度。 师：文官制度之所以能在这个时期正式确立，除了这些政治家的手腕，根本原因还是生产力发展。历史发展有个底层逻辑：生产力水平决定生产关系，经济基础决定上层建筑。这个时期已是第二次工业革命，社会更复杂、玩的东西更专业了，连守旧的人都清楚以前的路子走不通。曾经的旧贵族现在也通过第二次工业革命赚钱，他们自己也清楚专业的官员对自己只有好处没有坏处。所以文官制度的确立，其实是生产力发展到一定程度后水到渠成的事情。别说是左右逢源的格莱斯顿，你让老师去做当时的英国首相，都能把这事搞成。（生笑） （六）扩散：其他国家的“抄作业” 师：后来的英国文官制度又经过多次修订，根据社会发展调整了工资、年龄、晋升标准、行为规范、退休金标准等内容，日益完善，给其他资本主义国家提供了很好的样本。其他国家直接“抄作业”就行了。美国曾是政党分肥制大行其道，竞选获胜党派都把政府官职分给亲信。1883年议员彭德尔顿提出以英国文官制度为蓝本、结合美国自身特点的文官制度法案，打破政党分肥原则，逐步形成以考绩制为基础的文官任用原则。同年国会通过《美国文官法》，标志着美国文官制度正式建立。 师：有意思的是，在核心制度上，美国和英国差别不大，但在具体细节上，美国就更有美国特色了。英国通过考试想当官，不管多厉害，都要从最底层一步步往上爬。同学们想想影视剧对英国人的印象，好像就是这样一板一眼、很老派的感觉。美国就不一样了，美国文化比英国自由奔放很多——你如果很厉害通过了考试，就能在更合适的位置施展才华，甚至第一次当官就能当个不小的官，不需要像英国那样从最底层开始爬。 师：法国、德国、日本都是在二战后才建立起文官制度。1946年，法国颁布统一的公务员法，开始将文官管理纳入法治化轨道。1949年，联邦德国制定《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行一系列改革，1950年又颁布《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。1947年，日本通过《国家公务员法》，主要内容有文官公开考试、择优录取、实行功绩制等。日本的这些官员我们就非常熟悉了，他们有个标志性动作——90度鞠躬。不管干了什么错事，先90度鞠躬。包括往海里排放核污水这件全世界都反对的事，他们也没做别的，还是继续90度鞠躬。可能他们公开考试里也要考鞠躬吧，真的是非常有“特色”了。（生笑） 第三幕：西方文官制度的特点和影响——“政治中立”的官僚体系 （一）共同特点 师：在长期实践中，西方国家在文官选用、职责、晋升及退休等方面，形成了一套相对完整的制度。不管是英国、美国还是后来的法德日，都有一些共同特点。 师：第一，符合法律规定的公民都可参加文官考试，成绩优异者录用。当然，不同岗位、不同部门有自己的要求。行政级文官是配合内阁大臣或地方议会出政策的那些人，要求较高，得是年轻人，大学成绩好，有培养潜力。事务级文官只要服从命令执行就可以，要求较低，更欢迎退伍军人报考——军队里已把岗位需要的能力培养出来了。对需要专业能力的职位，比如法律、医学等，也要求有相关证书后再参加考试。这是顺应了官员专业化要求，不能总出现“外行领导内行”。 师：第二，文官保持中立，不得公开参与政治活动。政党的那些人不能来做官，官员也不能加入政党。如果你想做官，就要先退出政党；如果你想去当议员，就要先把官辞了。主要西方国家都用法律形式禁止文官参加某些政治经济活动，使文官在政治上保持中立，减少和避免政党更迭造成的政策中断及行政工作效率下降。 师：第三，政务官负责制定政策，对政策负责；文官忠实执行政策。这就是中午想吃什么的问题——如果制定的政策是买红烧蹄膀，文官就要去买红烧蹄膀。如果买不到，要和制定政策的人商讨调整，而不是没沟通就私自去买烤脑花。大家分工不同，互相配合完成本职工作，这就是文官行为规范的基础。 师：第四，文官基本上都是“铁饭碗”，没有严重过错可任职到退休。退休后就能领养老金。偷偷讲一下，老师现在的人生梦想就是早点退休，可惜现在不管中国还是欧美，大趋势都是把退休年龄往后延。法国和德国退休年龄都是65岁，美国各州不同，平均64岁。日本虽然面上讲60岁退休，但要到65岁才能领养老金。现在西方国家的议会都在憋着坏想把退休年龄延长到70岁，想想就太痛苦了。（生笑） 师：第五，文官根据工作成绩晋升或惩罚。政绩好的有机会升官，做错事会受到惩罚。日本神户有个官员，中午午休时没到时间提前溜去买喜欢的便当，事后又是90度鞠躬道歉，又是被扣了半天工资，搞得非常热闹。除了90度鞠躬，日本还非常流行通过“土下座”方式道歉。同学们这个年纪很多玩二次元的，“土下座”是什么也不用老师多说了吧。（生笑） （二）文官制度的影响 师：文官制度给社会带来了正面影响。第一，规范了行政部门事务官的选用和管理。和非常随意的恩赐制相比，现代文官制度选拔和晋升都有非常严格的标准，推动官员更加专业化。第二，实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平提高。西方普遍实行多党制，英国、美国主要是两个政党，日本、德国政党数量更多，文官和政党活动分割，有利于政府工作稳定，不至于朝令夕改折腾老百姓。 师：但文官制度的负面影响也非常多。毕竟社会发展很快，总有些地方还没改革，成了发展阻碍。第一，文官制度容易滋生官僚习气和僵化现象。比如美国海军已形成非常庞大的官僚体系，作战一线的舰队指挥官为申请行动和预算，甚至要花大量时间制作PPT和各种书面文件。什么叫官僚习气？不停地做PPT汇报、写各种文件，其实都是为了应对官僚习气。 师：第二，二战后西方国家对经济和社会生活介入加深，文官数量也膨胀了。据人民出版社《文官制度》数据，法国1977年文官数量达200多万，英国73万，1980年美国接近300万。官员队伍庞大，对国家财政是不小的负担。 师：第三，文官层次多，效率低。中国现在被称作“基建狂魔”，贵州北盘江大桥短短几年就造好了，这件事让英国人眼馋坏了。同样修一座桥，在英国别说几年，甚至可能几十年。因为他们做一件事要打交道的政府部门太多——民众有没有意见要开听证会讨论，环保有没有问题要跟环保部门交涉，社会上特殊人群会不会有影响也要单独沟通，建筑工人那边的工会在建设之前也都要谈判。 师：曾经因为官僚制度行政效率低，建立了现代文官制度，没想到运行一百多年，又重新遇到层次多、效率低的问题。当然我们可以从侧面理解——现在的效率低和以往的效率低不一样。文官制度建立前的效率低，主要是恩赐制下官员不专业及尸位素餐；现代西方国家效率低更多是因为法律比较完善，需要考虑的法律问题非常多。毕竟是政党政治，需要提前规避问题，避免其他政党拿来做文章。但一座桥要修几十年才完工，也属实太离谱了。 【课堂小结与升华】 师：同学们，今天我们走完了西方文官制度的演变历程。从恩赐制到政党分肥制，再到文官制度——西方人用了几百年时间，才把“国王的仆人”变成了“人民的公仆”（至少名义上是这样）。从“想吃红烧蹄膀却买来烤脑花”，到“政治中立、忠实执行”——文官制度的建立，是工业革命后生产力发展的必然结果。 师：中国的科举制比西方文官制度早了一千多年。但1840年，英国用坚船利炮打开了中国的大门，我们开始反思自己的落后。历史有时就是这样讽刺——你先进的地方，不一定能让你强大；你落后的地方，却可能成为别人超越你的理由。 师：最后送大家一句话：制度不是天生的，是逼出来的。恩赐制逼出了政党分肥制，政党分肥制逼出了文官制度。今天中国的制度建设，也要从自己的问题出发，从时代的需求出发。 课后思考题：有人说“文官制度是西方政治文明的精华”，有人说“文官制度滋生了官僚主义”。结合本课所学，谈谈你对文官制度的认识。要求：从制度背景、特点、影响等角度展开分析。 四、板书设计 第6课 西方的文官制度 一、背景：为什么建立？ 1. 恩赐制：国王亲信，官员只为国王服务 2. 政党分肥制：执政党分官，随政党进退 3. 工业革命：新事务、新要求、人民呼声 二、建立过程 1. 18世纪初：官员不得当选下院议员（政官分离） 2. 19世纪初：设立常务次官（政务官与事务官分离） 3. 1853年：东印度公司改革（殖民地试验） 4. 1854年：《诺斯科特-威廉报告》（理论基础） 5. 1855年：帕麦斯顿改革（推荐+考试） 6. 1870年：格莱斯顿改革（公开竞争考试，文官制度确立） 7. 扩散：美国（1883）、法国（1946）、德国（1949）、日本（1947） 三、特点 1. 公开考试，择优录用 2. 政治中立，不参与党派 3. 政务官与事务官分离 4. 长期任职，铁饭碗 5. 功绩晋升 四、影响 1. 积极：专业化、稳定性、治理水平提高 2. 消极：官僚习气、队伍膨胀、效率低下 五、教学反思 本节课以“站岗一百年的英国卫兵”的幽默故事导入，迅速切入官僚制度“低效”的问题。在讲解中，注重用生活化语言和比喻：用“层层外包”解释买官卖官，用“想吃红烧蹄膀却买烤脑花”解释决策权与行政权的分离，用“抄作业”形容其他国家借鉴英国经验，用“90度鞠躬”调侃日本文官文化，用“修桥几十年”对比中国基建速度。 在内容处理上，紧扣“恩赐制—政党分肥制—文官制度”的演变主线，突出工业革命对制度变革的决定性作用。通过帕麦斯顿“妥协”与格莱斯顿“完成”的对比，展现改革中妥协与坚持的辩证关系。通过文官制度的利弊分析，引导学生辩证看待制度设计的得失。 教学中需要注意：一是帮助学生理解“政治中立”原则的意义与局限；二是引导学生辩证评价文官制度，既肯定其进步性，也指出其问题；三是通过中西制度对比，增强文化自信，但不陷入简单比较。 1 学科网（北京）股份有限公司 $