第10讲 中国古代政治制度的形成与发展【知识梳理】--2026届高三历史统编版选择性必修1国家制度与社会治理一轮复习

统编版教材中国古代史一轮复习 第10讲 中国古代政治制度的形成与发展 【课程标准·核心热点】 选择性必修 1.了解中国古代政治体制在秦朝建立前后的巨大变化。 2.通过宰相制度和地方行政层级管理的变化，认识自秦起君主专制中央集权政治体制的演变线索。 【思维导图·理清结构】 【必备知识·全面梳理】 一、先秦时期的政治制度 （一）从禅让制到世袭制 1.原始社会的禅让制 原始社会后期，经过集体协商和民主选举产生部落联盟首领的制度叫作禅让制。相传，尧、舜、禹就是通过这种方式成为部落联盟首领的。 2.王位世袭制 （1）开始：禹死后，其子启继位，政治权力由“传贤”变成“传子”，打破了原始民主制下的禅让政治传统。王位世袭制代替禅让制。 （2）特点：王位在一家一姓中传承。 （3）传承方式：王位有时父子相传，有时兄终弟及。 （4）影响：从此，中国进入“天下为家”的时代，“公天下” 变成“家天下”。 【深度思考】从禅让制到世袭制演变的影响 （1）本质变革：从 “选贤与能” 的公权力共享（公天下），转向以血缘为核心的王族世袭（家天下），是私有制发展与阶级分化的必然，标志早期国家形态成型。 （2）政治重构：王权从分散走向集中，催生官僚体系与强制治理工具，强化国家对资源的控制能力，为地域整合奠基。 （3）社会固化：血缘亲疏与社会地位直接绑定，形成等级秩序，贵族垄断特权，平民流动性受限，宗法制雏形显现。 （4）合法性转向：权力依据从 “贤能” 变为 “天命 + 血缘”，为 “君权神授” 提供思想原型，成为后世王朝合法性基石。 （二）从内外服制到分封制 1.商朝的内外服制 商朝建立后，由于控制能力有限，实行内外服制度。商王直接管控内服（王畿）地区。外服是商族以外的臣服于商的方国、部族的活动区域。商王通过两种不同的管理制度来处理本族和臣服于商的方国、部族的事务。其特点是商王控制着联盟的实际权力，与臣服于商的方国、部族形成了支配与被支配的关系；中央政权与臣服于商的方国、部族之间的联系较为松散。 2.西周的分封制 实行朝代 商朝已有分封，西周始于周武王时期，武王、周公、成王时最为明显。 实行目的 对西周境内王畿以外的广大地区进行有效控制，以巩固统治。 分封对象 （1）同姓分封 (占主体): 亲族，主要封国有鲁、燕、卫、晋、吴。 （2）异姓分封：姻亲、功臣、先代贵族的后代，主要封国有齐、宋、许、陈、楚。 诸侯权利 与义务 （1）诸侯的权利：在自己的封疆内再分封、设置官员、建立武装、征派赋役等。 （2）诸侯的义务：镇守疆土、随从作战、交纳贡赋、朝觐述职等。 地位 分封制与宗法制相配合，政治权力分配与血缘关系相结合，成为西周政体的基本特征。 作用 （1）加强了周天子对地方的统治，周王确立了天下共主的地位。 （2）有利于扩大西周统治区域，促进对边远地区的开发。 （3）国家政权机构趋向严密，维持了西周政权的长期稳定。 （4）有利于促进各地文化的整合与交流，有利于后世形成天下一家的文化心理认同。 弊端 受封的诸侯在自己的领地内享有相当大的独立性，如设置官员、建立武装、征派赋役等。随着诸侯国势力的日益强大，到西周后期王权衰弱，分封制遭到破坏。 【深度思考】商朝实行内外服制，西周推行贵族等级分封制，你认为两者有哪些相同和不同之处？ （1）相同点：都涉及中央与地方的关系，是国家治理的一种形式。 （2）不同点：内外服制下国家结构较为松散，中央对地方的控制较弱；较内外服制而言，分封制实现了与宗法制的配合，中央对地方的控制增强，国家治理能力也明显增强。 【比较学习】对比西周分封制与欧洲封君封臣制 比较项目 西周分封制 西欧封君封臣制 历史背景 公元前 1046 年西周建立后，为巩固统治（“封建亲戚，以藩屏周”），适应早期国家治理需求。 5 世纪西罗马帝国灭亡后，日耳曼民族政权（如法兰克王国）为稳定统治、整合土地资源而形成。 核心纽带 以血缘关系为核心（宗法制基础），辅以功臣、先代贵族的政治联盟，强调 “亲亲”“尊尊” 的等级伦理。 以土地分封（采邑）为核心，通过 “臣服礼”“效忠宣誓” 形成契约关系，血缘仅为辅助因素。 等级结构 周天子→诸侯→卿大夫→士，等级森严且固定，嫡长子继承制（“立嫡以长不以贤”）是核心原则。 国王 / 皇帝→公爵 / 伯爵→男爵→骑士，等级相对灵活，继承可通过契约调整（非严格嫡长子继承）。 分封对象 主要为王室子弟（同姓亲族，占分封主体）、功臣（如姜尚封于齐）、先代贵族（如商后裔封于宋）。 主要为军事贵族（有军功的臣属），少数为教会贵族，分封对象与 “军事服务能力” 直接挂钩。 权力与 义务 诸侯义务：镇守疆土、随从作战、交纳贡赋、朝觐述职；周天子权利：授予土地和人民，保护诸侯。 封臣义务：效忠封君、服兵役（自备武装）、提供经济支持（如 “助金”）；封君权利：授予采邑，保护封臣安全。 土地制度 土地名义上归周天子所有（“普天之下，莫非王土”），诸侯仅获使用权，不得随意买卖（井田制为基础）。 土地以 “采邑” 形式分封，封臣对土地有实际控制权，后期逐渐演变为世袭领地，可继承、转让。 与王权的关系 初期周天子为 “天下共主”，权威较高；后期王室衰微，诸侯割据（如春秋战国），分封制崩溃。 王权始终较弱，“我的附庸的附庸不是我的附庸”，封君对封臣的控制力有限，易形成地方割据（如庄园独立）。 宗教因素 受宗法观念、祖先崇拜影响，无统一宗教介入，制度合法性依赖 “天命” 与血缘伦理。 与基督教深度结合，封君封臣宣誓需教会见证，宗教为制度提供神圣性背书（教会是重要政治力量）。 存续时间 主要存在于西周（约前 1046 - 前 771 年），春秋时期逐渐瓦解。 约 5-15 世纪（中世纪时期），随中央集权强化和资本主义萌芽逐渐衰落。 主要影响 初期巩固了西周统治，扩大疆域，促进文化融合；后期导致诸侯割据，为秦朝中央集权制取代埋下伏笔。 维护了中世纪西欧的封建秩序，保障了军事防御；但阻碍了王权统一，延缓了民族国家形成。 3.贵族等级分封制的解体和封建政治制度的产生 （1）春秋时期，随着社会经济的发展和宗法血缘关系的瓦解，贵族等级分封制开始解体。 （2）战国时期，各国在政治上进行改革，君主权力加强，郡县制、官僚制等封建政治制度开始产生。 【易错警示】王位世袭制、分封制、宗法制并不只是夏、商、西周的政治制度 王位世袭制在封建社会变为帝位世袭制，直至1912年清朝灭亡。封建社会许多朝代实行过分封制，典型的如西汉初、西晋、明初，但分封制只是作为郡县制的补充。宗法制源于原始社会末期的父权家长制，确立于夏，发展于商，完备于西周，影响了整个封建社会。 （三）商周政体中的原始民主传统 表现 君主的权力不是绝对的，原始民主传统对君主的权力有制约作用。国家遇到重大问题时，君主要征求平民 “国人” 的意见，国人也可以通过舆论来影响朝政。 作用 在春秋各国政治中有一定影响。 （四）先秦时期政治制度的特点 1.王位世袭制取代禅让制，“家天下” 取代 “公天下”。 2.家国一体，以血缘关系为纽带形成国家的政治结构，体现了族权与政权相结合，血缘关系与政治隶属关系的有机统一，带有浓厚的宗族 (血缘) 色彩。 3.带有浓厚的原始部族色彩，神权与王权紧密结合。 4.各诸侯国拥有较大的权力，最高执政集团尚未实现权力的高度集中。 二、秦朝君主专制中央集权制度的建立 （一）皇帝制度 1.“皇帝”称号的由来 秦王嬴政认为自己德高三皇，功过五帝，“王” 的称号不足以显示自己的权势和地位。因此，他把 “三皇” 和 “五帝” 的名称合为 “皇帝”，定作自己的尊号，自称 “始皇帝”。从此，“皇帝” 成为我国历史上对封建最高统治者的称谓，为历代封建王朝所沿用。 2.皇帝制度的特点 皇帝独尊 创制 “皇帝” 等一系列专用称号，如皇帝自称 “朕”，命令称 “制” 或 “诏”，印称 “玺”。 皇权至上 是皇权高度集中的标志：皇帝总揽全国政治、经济、军事、立法、司法等一切大权，有权任免中央和地方的主要官员。军队的调动以虎符为凭据，虎符由皇帝控制、发给。 皇位世袭 延续先秦时期的王位世袭制，皇位在一家一姓中传承。 3.皇帝制度的评价 （1）秦始皇创建的皇帝制度，一方面以皇位世袭显示了权力的不可转移，另一方面以皇权至上显示了地位的不可僭越，这是中国古代专制制度的重要特征，也是维护最高封建统治者尊严和权威的一项政治制度。 （2）总的来看，在我国封建社会的特定时期，皇帝制度在多民族国家的形成与统一、封建经济和文化的发展、反抗外来侵略等方面，起过积极作用。 （3）但是，皇帝制度也导致极端的封建专制，对广大人民进行残酷剥削和严格的精神束缚，一定程度上制约了封建经济的进一步发展，有不可忽视的消极作用。 【比较学习】西周王位世袭制与秦朝皇帝制度的异同 （1）相同点：都是当时政治制度的核心，都是为了维护最高统治者至高无上的权力；都披上了 “君权神授” 的外衣，具有神权色彩；都采用终身制和世袭制。 （2）不同点：西周的王位世袭制通过宗法制的血缘关系来维系中央对地方的统治，周王一般不直接任免地方各级官吏；秦朝皇帝制度是中央集权制度的重要内容，皇帝直接任免地方各级主要官吏，对中央和地方拥有绝对权力。 （二）中央行政制度：三公九卿制 官制 三公 丞相 百官之长，分左、右，秉承皇帝旨意，统领众官，丞相府是行政中枢所在。 太尉 最高武官，掌军事，负责全国军务。但秦始皇实际并未任用太尉，而是自掌兵权。 御史 大夫 副丞相，协理国政，掌管图籍、文书、群臣奏章，下达皇帝诏令；最高监察官。 九卿 概况 三公之下还有九卿，分别掌管各项具体事务，是中央政府的职能部门。这里的 “九” 不是确数。 基本 成员 奉 常 掌宗庙礼仪、文化教育 郎中令 统宫廷侍卫，护皇帝安全 卫 尉 守宫廷门禁，掌宫外防卫 太 仆 管宫廷车马、全国马政 廷 尉 主司法审判，断重大案件 典 客 理外交、民族事务，接各国使节 宗 正 治皇族户籍、宗法事务 治粟内史 掌财政税收、粮食储备 少 府 管皇室手工业、专属财税 ，供皇室消费 地位 “三公” 是中央执行首脑，“九卿” 为中央政府各部门的主要行政长官。 特点 三权分割，位高权重，内外兼管，不得世袭，最终使军政大权集中在皇帝一人手中。 权力 运作 三公九卿共同组成中央政府，国家重大事务往往由公卿进行廷议，最后由皇帝裁断，在一定程度上减少了由于君主专制造成的重大决策失误。 【深度思考】君主专制和中央集权 （1）“专制”是一种决策方式，是相对于“民主”而言的，“君主专制”是指皇帝个人专断独裁，集国家最高权力于一身，皇帝从决策到行使军、政、财等大权具有很大的随意性和独断性。 （2）“中央集权”是针对中央和地方的关系而言的，是一种国家行政管理体制，与地方分权相对。其特点是地方服从于中央。 （三）地方行政制度：郡县制 形成 推行 郡县制是战国时形成的地方行政制度。秦统一后，秦始皇采纳李斯的建议，在全国范围内推行郡县制，主要官员由中央任免和考核。 机构 职能 （1）郡，地方最高行政机构，置郡守、郡丞和郡尉，另设监御史掌监察。秦统一后设 36 郡，后又不断调整。 （2）县，设于郡下，根据户数的多少，置县令（长）、县丞、县尉，由皇帝任免，主要职责是治理民众、管理财政、司法、狱讼和兵役。郡守通过每年的考核和平时的监察，对县令或县长的工作进行考察。 （3）县下有乡、里和亭等基层机构，分别负责管理民众和治安，乡有乡吏，里有里正。 特点 郡县主要官吏都由中央直接任命。 影响 实现了中央对地方直接有效的管理，加强了中央集权，对后世产生了深远影响。 【深度思考】郡县制——贵族政治向官僚政治转变的标志 分封制到郡县制的转变，反映了中国政治从贵族政治到官僚政治的转化。 西周建立的政治体制具有浓厚的贵族政治色彩，宗法血缘关系制约着政治权力的分配。贵族政治下，贵族拥有自己的封地，世代享有特权，实行世袭制的传承方式。战国时期，商鞅变法中以军功赐爵否定了世卿世禄制度。随着郡县制取代分封制，贵族制让位于官僚制。 官僚制度是政治制度上的创新，是顺应中央集权和君主专制的需要产生的，是一种国家行政管理体制。官僚政治下，官员由中央任命，衣食均靠俸禄，没有封地，官位不能世袭，属于 “流官”。 （四）文书行政管理制度 1.文书行政：在秦朝统一的中央集权国家治理中，文书发挥着重要作用，各级官僚机构以文书推行行政管理。 2.文书传送：秦朝建立了以邮传为中心的文书传送系统，以保障皇帝和中央的政令能够传送到全国各地。 【深度思考】秦王朝确立了专制主义中央集权的统治，使得国家权力自上而下延伸到社会最底层，又自下而上逐渐集中到最高统治者手里，这成为中国古代历代王朝的基本统治模式。 三、两汉至明清政治制度的演变 （一）中央行政制度的演变 1.汉朝：中外朝制 背景 汉初承秦制，中央行政制度仍为三公九卿制。丞相集决策、司法、行政大权于一身，位高权重。 目的 加强皇权，削弱丞相权力 措施 汉武帝重用身边工作人员，参与军国大事，以削弱相权。 内容 （1）汉武帝建立新的决策机构 “中朝（内朝）”，由皇帝亲信充任中朝的主要官吏，如尚书令、侍中、常侍等职。原先以丞相为首的三公九卿，逐渐成为执行机构 “外朝”，九卿有事上报中朝，丞相无权过问。“中朝” 成为皇帝直接控制的中枢决策机构。中央行政中枢的权力逐渐由丞相转移到皇帝亲信手中，从而使外朝丞相的权力大大削弱。 （2）东汉，刘秀将尚书台确立为新的行政中枢，三公权力受到削弱。 影响 “中朝”“外朝” 格局的形成，有效地加强了皇权。 【观点拓展】有学者认为，汉武帝设立中朝是因为汉初以来的丞相机制不太适应从无为到有为的政治需要，而改造旧制度牵涉多、压力大、成本高，不如另起炉灶设立中朝。 【深度思考】东汉政论家仲长统总结的三公权力被削弱的原因 西汉后期皇权衰弱，外戚宦官干政，最终导致王莽代汉，这一教训使刘秀认识到君主 “失权” 的危害。而自汉武帝开始的中朝尚书权力的增大，已经开始制度化约束包括丞相在内的 “强臣” 干政局面。刘秀将尚书的地位进一步提高，设立尚书台，使之成为秉承自己意志的中枢所在，尚书台拥有了各方面的参与决策与行政权力，三公权力逐渐被削弱。 2.隋唐：三省六部制 背景 魏晋南北朝时期,尚书台改称尚书省,与中书省和门下省形成三省，共同辅助决策，行使权力 确立 隋文帝时,中央正式确立三省六部制。隋唐时期,三省的职权分工明确,又彼此制约 职权 三省 中书省是受命于皇帝的决策机构；门下省是审议封驳朝廷政令的机构；尚书省是执行机构。 三省长官中书令、门下侍中、尚书令与尚书仆射并称宰相，分掌宰相职权，他们共同议政的地方叫政事堂。 六部 六部隶属尚书省，即吏、户、礼、兵、刑、工六部，负责执行各种诏令，分工处理各项具体政务。 趋势 唐太宗常给品位较低的官员以宰相名号，扩大任用宰相的范围。 宰相议事的地方叫做政事堂,后改称中书门下。政事堂的设立，提高了工作效率，三省出现了一体化的趋势。 作用 三省的最高长官都是宰相，这使相权一分为三，相互牵制，从而削弱了相权，加强了皇权；三省之间互为补充，分工明确，提高了办事效率；有利于集思广益，确保决策的科学性。三省六部制是封建君主专制中央集权制度严密完备的体现，此后历朝基本沿袭这种制度。 意义 三省六部制的确立和完备,标志着中央行政制度发展到一个新阶段，是中国政治制度的重大变革,是古代中国官僚政治成熟的标志，加强了皇权，对此后历朝产生了深远影响。三省六部制体系完整，职责分明，相互制约，可以有效履行封建国家的不同职能。 【深度思考】三省六部制运行的特点 (1) 三省六部分工明确，彼此制约。 (2) 决策与执行分离。 (3) 分层决策与分层行政相结合。 (4) 政务运作流程清晰。 3.宋朝：二府三司制 背景 （1）北宋建立后，相继灭掉南方的几个割据政权和北方的北汉，结束了五代十国的分裂局面。 （2）统治者鉴于唐后期以来军阀割据、政局动荡的历史教训，有针对性地采取了一系列强化中央集权、维护政权稳定的措施。 目的 将传统宰相掌握的 “行政、军事、财政” 三大权力分割给不同机构，使各机构相互独立、相互牵制，最终强化皇权，防止权臣专权或兵变重演。 二府 中书 门下 （东府） 地位 北宋最高行政机构。 职能 掌管全国行政事务（如政令制定、官员任免等） 长官 同中书门下平章事（正宰相），副长官为参知政事（副宰相，协助宰相处理政务，分割部分行政权）。 枢密院 （西府） 地位 北宋最高军事机构。 职能 掌管全国军事事务（如军队调遣、军事机密、武官任免等）。 长官 枢密使（或枢密副使），多由文官担任（防止武将专权）。 三司 特点 北宋最高财政机构，由盐铁司、度支司、户部合并而成，号称 “计省”。 职能 总掌全国财政（如税收、漕运、货币、军费开支等），统筹国家收支。 长官 三司使（号称 “计相”），地位仅次于宰相和枢密使。 特点 财政权从宰相职权中独立出来，直接对皇帝负责，进一步削弱相权。 影响 积极 成功削弱了相权，强化了中央集权，避免了唐末五代以来的分裂割据局面，稳定了北宋统治。 消极 机构重叠、官员冗余（“冗官”），导致行政效率低下；财政权过度分割，也加剧了北宋 “冗费” 问题，为后期 “积贫积弱” 埋下隐患。 【概念阐释】尚书 尚书一职源于先秦，主管君主文书。秦代尚书隶属少府，在皇帝与丞相间 “掌通章奏”，地位不高。汉武帝为强化君权，削弱相权，开始加强尚书权力，扩大尚书机构，尚书的地位逐渐提高。东汉时，尚书台成为新的国家行政中枢。但秦汉尚书属于管理皇室事务的少府，尚未独立。隋唐时，尚书省下设六部，六部的最高长官为尚书。明朝废除宰相制度，六部尚书地位提高，直属皇帝。清朝沿置。 4.对比三公九卿制、三省六部制和二府三司制 比较项 三公九卿制 三省六部制 二府三司制 历史 时期 秦朝确立，两汉延续 隋唐定型，后世沿用核心框架 北宋初年定制，贯穿两宋 权力 运行 机制 决策与执行高度集中，丞相总揽行政决策，太尉掌军事执行，御史大夫独立监察，形成 “决策 - 执行 - 监察” 线性结构，各环节缺乏交叉制衡 决策、审核、执行三权分立，中书省草拟决策需经门下省封驳审议，尚书省总领六部执行，形成 “草拟 - 审核 - 执行” 闭环制衡，任一环节无法单独主导政务 行政、军事、财政三权平行分割，中书门下掌行政决策，枢密院专掌军事指挥，三司独立掌管财政，三者互不统属，均直接对皇帝负责，形成 “三足鼎立” 的分权结构 相权 形态 独相制，丞相为百官之首，集行政决策权于一身，相权与皇权呈现 “此消彼长” 的直接对抗关系 群相制，三省长官均为宰相，相权被分割为草拟权、审核权、执行权，形成相互牵制的集体宰相体系，皇权通过调控三省平衡强化掌控 散相制，相权被拆解为行政（中书门下）、军事（枢密院）、财政（三司）三部分，原宰相职权被严重肢解，各机构长官均非传统意义上的 “宰相”，相权趋于碎片化 监察 体系 御史大夫为最高监察官，直属皇帝，监察范围涵盖百官及地方，监察权与行政权、军权完全分离，形成独立监察体系，但缺乏对皇权的制约 御史台为核心监察机构，与三省并行，监察官拥有 “风闻奏事” 权，可弹劾包括宰相在内的各级官员，监察范围扩展至政令执行全过程，形成 “监察 - 行政” 双向制衡 谏院与御史台合称 “台谏”，监察重点从百官行为转向政令决策，台谏官可对中书门下的行政决策提出异议，同时设转运使监察地方财政，形成 “中央 - 地方” 联动监察网络，监察权服务于皇权对行政的控制 比较项 三公九卿制 三省六部制 二府三司制 与皇权 互动 皇权通过任免丞相间接掌控行政，丞相对皇权存在制度性制约（如封驳诏书），早期呈现 “皇权 - 相权” 共治格局，后期皇权通过设立内朝（如汉朝中朝）侵蚀相权 皇权通过调整三省官员品级（如以低品级官员加 “同中书门下平章事” 行宰相权）掌控相权，门下省的封驳权对皇权形成有限制约，但最终决策权牢牢掌握在皇帝手中，形成 “制约 - 服从” 的动态平衡 皇权通过直接统领二府三司实现集权，各机构均无制约皇权的制度性权力，行政、军事、财政的分离使任何机构都无法形成对皇权的挑战，皇权达到前所未有的高度，呈现 “绝对集权” 特征 选官 关联 官员选拔与军功爵制、察举制结合，丞相参与官员任免推荐，高级官员多出自军功集团或世家大族，选官权部分受制于相权 与科举制深度融合，进士科成为进入三省六部的主要途径，宰相可参与科举取士过程，选官权由皇权与相权共同掌控，形成 “科举 - 官僚” 一体化体系 完全依托科举制，文官集团成为二府三司的主体，科举取士权收归皇帝（如殿试制度化），官员任免完全由皇权主导，形成 “皇帝 - 文官集团” 的直接统属关系 历史 作用 确立中央集权官僚制的基本框架，奠定 “大一统” 政治格局的制度基础，但独相制易导致权臣专权（如赵高、霍光），为后世分割相权提供历史镜鉴 构建了成熟的行政制衡体系，提升政令执行的规范性与效率，推动隋唐时期中央集权的鼎盛发展，其 “分权制衡” 原则为后世官制改革提供范本 彻底解决了唐末五代以来的藩镇割据与权臣专权问题，强化了中央对地方的控制，但过度分权导致机构重叠、行政效率低下，为北宋 “积贫积弱” 埋下制度隐患 制度演变逻辑 体现从贵族政治向官僚政治的转型，核心是通过专业化分工构建中央集权体系，解决 “如何有效统治大一统帝国” 的问题 反映官僚政治的成熟，核心是通过权力制衡化解 “相权威胁皇权” 的矛盾，解决 “如何在强化集权的同时保持行政效率” 的问题 展现皇权极端强化的趋势，核心是通过彻底分权消除任何潜在威胁，解决 “如何避免政权颠覆” 的问题，标志着中国古代官僚体系从 “效率优先” 转向 “稳定优先” 5.元朝：中书省一省制 （1）概况：元朝废除隋唐以来的三省（中书、门下、尚书）制，实行中书省总理全国政务的中枢制度，相当于前代的宰相机构。 （2）措施：中书省是最高行政机关，中书省长官行使宰相职权。相权得到加强。 （3）后果：元朝后期，宰相的权势越来越大，有时甚至可以左右皇位的继承。 （4）机构设置 行政机构 中书省 职责 掌管政令草拟、发布，统筹全国行政事务（如民政、财政、人事等），下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，分掌具体事务。 长官 设置 最高长官为中书令，多由皇太子兼任（虚职，象征皇权对行政权的控制）； 实际负责政务的是左右丞相（正一品）、平章政事（从一品，蒙古语 “平章” 意为 “裁决”），为核心决策层； 辅助官员有左右丞、参知政事等，分掌具体事务。 特点 相权集中（中书省权力远超前代三省），但后期因皇权干预频繁，易出现权臣专权。 军事机构 枢密院 职责 掌管军队调遣、武官任免、军事机密等，与中书省分掌 “军政” 与 “民政”，相互牵制。 长官 设置 最高长官为枢密使，多由蒙古勋贵或皇亲担任（常为虚职）；实际主事者为枢密副使、同知枢密院事等。 特点 军事权力被蒙古贵族牢牢掌控，汉人、南人极少参与核心军事决策。 监察机构 御史台 职责 纠察百官言行、弹劾不法官员、监督政令执行，下设殿中司（掌宫廷礼仪监察）、察院（掌地方监察，派 “监察御史” 巡按各地）。 长官 设置 最高长官为御史大夫（从一品），多由蒙古人或色目人担任，汉人极少担任；辅助官员有御史中丞、侍御史等。 延伸 为加强对地方的监察，元朝在江南、陕西等地设行御史台（简称 “行台”），作为御史台的派出机构，形成 “中台—行台—肃政廉访司” 三级监察体系。 【深度思考】在中国古代政治制度演变发展、相权不断分化削弱的大趋势下，为何元朝确立了中书省一省总管行政事务的政治制度？ （1）草原集权传统的延续：蒙古帝国长期依赖集中化的文书机构处理政务，形成 “事权归一” 的行政惯性，与中原分权传统不同，更重效率而非制衡。 （2）超广疆域的治理需求：元朝疆域远超唐宋，涵盖多民族多地域，宋朝分权体制（如二府三司）的低效难以应对，一省制可集中行政权，提升政令传导速度。 （3）民族统治的必然选择：作为少数民族政权，蒙古统治者需通过权力集中强化对汉族主体区域的控制，避免分权可能引发的统治松动。 （4）制度简化的现实考量：元朝在金、宋制度基础上简化架构，废弃三省制衡的复杂设计，适应其初期行政整合能力有限的现状，快速建立统治秩序。 6.明朝：内阁制的确立与发展 （1）宰相制度的废除 原因 加强皇权 措施 ①废其制：1380年明太祖废除中书省和宰相，亲理政务 ②永不立：明太祖严令子孙永远不许设立宰相 影响 ①秦汉以来绵延1000多年的宰相制度终结 ②对以后五百余年的政治制度产生了深远影响 （2）内阁制的确立 背景 废除宰相后，皇帝需要直接领导六部等具体职能部门，工作压力成倍增加。 过程 ①明太祖设殿阁大学士作为侍从顾问，协助他处理繁多的政务。但明太祖仍亲自主持政务，这些殿阁大学士很少能参政议事。 ②明成祖时，选拔翰林院官员入值文渊阁，并开始参与机密事务的决策。由于文渊阁处在内宫，阁臣又常在殿阁随侍皇帝，故称 “内阁”，内阁制正式形成。 ③明宣宗时，又授予内阁大学士替皇帝起草批答大臣奏章的票拟权。 （3）内阁制的发展 首辅制度 出现 ①明英宗后期，李贤入阁后，英宗命其 “掌文渊阁事”，并加少保、吏部尚书兼华盖殿大学士，成为内阁中地位独尊的领袖。阁臣开始以 “首揆”“元辅” 等称谓称呼其地位，标志着首辅从非正式角色向制度化职位转变。 ②明宪宗时期，彭时、商辂等首辅通过 “廷推”（大臣推举）程序产生，其地位需经皇帝认可，形成 “皇帝任命 + 官僚推举” 的双重合法性。 ③明孝宗时期，刘健、李东阳等首辅进一步将票拟权、对六部的监督权制度化，首辅成为 “外廷” 文官集团的核心代表。 部权 尽归内阁 后来，内阁的地位日益提高，特别是万历年间首辅张居正当权时，“部权尽归内阁”，六部几乎变成内阁的下属机构。 （4）内阁制的地位 明朝的内阁始终不是法定的中央一级的行政机构和决策机构，只是为皇帝提供顾问的内侍机构。尽管内阁权力日盛，但毕竟不同于宰相制度。虽有内阁大学士大权在握的现象，但其权力并不来自制度、职位，而是来自最高统治者的个人支持与信任。内阁大学士一旦失宠，地位便一落千丈。因此，有人认为内阁首辅是变相重设的宰相，但其权力与宰相已不可同日而语，对皇权的制约作用有限。 【深度思考】明内阁地位的变迁 （5）内阁制度的特点 非法定性 始终未成为法定中央一级行政机构，其权力源于皇帝信任（“因事而设，非定制”），无独立决策权。 依附皇权 核心职权 “票拟” 需经皇帝 “批红” 方可生效，若皇帝收回信任（如崇祯帝），内阁权力立即失效。 与宦官 制衡 票拟权依赖批红权，而批红常由司礼监太监代行（尤其皇帝怠政时），形成 “内阁票拟 - 太监批红” 的制衡关系（如张居正需联合冯保才能推行改革）。 文官集团 核心 阁臣均从翰林院（文官精英机构）选拔，代表士大夫阶层利益，成为皇权与文官集团沟通的纽带。 首辅 主导制 内阁权力集中于首辅，次辅及群辅仅辅助，易出现 “首辅专权”（如严嵩、张居正），但首辅权力仍受制于皇权。 （6）内阁制度的发展趋势 ①职权从 “辅助” 向 “中枢” 扩展：从初期的 “备顾问”，逐步掌握票拟权，成为事实上的政务决策核心（但始终未突破 “皇权附庸” 本质）。 ②与皇权的博弈深化：一方面，内阁通过票拟制约皇权（如万历帝想立福王，因内阁反对而失败）；另一方面，皇权通过批红、换阁臣等手段控制内阁，二者始终是 “依附与制衡” 的关系。 ③与宦官的关系复杂化：明朝中后期，宦官因掌控批红权成为内阁的 “合作者” 或 “压制者”（如张居正联合冯保，严嵩被司礼监排斥），反映了中枢权力结构的畸形化。 【对比学习】对比宰相与内阁大臣 宰相 内阁大臣 权力来源 宰相制度 皇帝的信任 职责 中央一级决策者 皇帝的侍从顾问 任免 要经过皇帝以及大臣商议，由皇帝决定 直接由皇帝决定 权力 决策权、参与政治权 有票拟权，但阁臣 “票拟” 后须呈给皇帝审定 对皇权的影响 制约皇权 是君主专制强化的产物 结论 内阁首辅不同于宰相，对皇权的制约作用也很微弱 【对比学习】对比西方近代内阁制与明内阁制 在西方，内阁是国家最高行政机关，是权力、民主的象征，是民选议会中的多数党组织，它总揽国家的行政权力，并对议会负责，是民主政治发展的重要成果。明内阁制体现的是君主个人专制，是君主专制强化的产物，对皇权起到的制约作用很微弱。 7.清朝：中枢行政机构的变化 议政王 大臣会议 清初，军国机要由议政王大臣会议定夺。议政王大臣会议的权力凌驾于内阁、六部之上。议政王大臣会议决定的事，连皇帝也难以更改，皇权受到很大限制。 南书房 康熙帝亲政后，为扩大皇权，在宫内设南书房，挑选翰林院学士入值。当值的翰林院学士参与机要事务，替皇帝起草谕旨。内阁和南书房在一定程度上分散了议政王大臣会议的权力，并与议政王大臣会议三足鼎立，互相制约，最后集权于皇帝。 军机处 设置 雍正年间用兵西北，因军事需要设军机房于隆宗门内，后更名为军机处，由皇帝挑选亲信的满汉官员充任军机大臣。军机处的机构非常简单，作出的决定经皇帝审批后，再传达给中央各部和地方官员去执行。 性质 中书秘书、顾问机构，逐渐成为掌管处理全国军政事务的中枢。 职责 军机大臣直接秉承皇帝旨意，处理军国大事。 特点 简、速、密。“简” 是机构人员十分简单，不像内阁人员庞杂；“速” 是军机处办事效率高；“密” 是军机处地处内廷，外界干扰少，外官不得擅自入内，皇帝召见军机大臣时，连太监都不得在侧。 影响 不仅提高了行政效率，能快速处理各种文书，而且全国的军政大权集中到皇帝手中，君主专制加强，中央集权进一步得到巩固。 【对比学习】中国古代政治制度下的基本矛盾和发展趋势 （1）基本矛盾：一是中央与地方的矛盾；二是中央内部皇权与相权的矛盾。 （2）发展趋势：一是中央集权不断加强，地方势力不断削弱；二是皇权不断加强，相权不断削弱。 【深度思考】历代中央行政中枢制度经历了哪几个重要演变阶段？ 总体来看，历代中央行政中枢制度经历了秦汉、隋唐宋元、明清三个重要的阶段。 （1）秦朝建立了以丞相为首的中央行政中枢；汉武帝时期设立的中朝逐渐成为中央行政中枢，外朝由三公组成，权力被削弱；东汉以尚书台为中央行政中枢，三公权力进一步降低。 （2）隋唐的中央行政中枢是三省；宋朝设同中书门下平章事为宰相，又设枢密院、三司分割宰相权力；元代实行中书省总理全国政务的中枢制度。 （3）明朝以内阁作为事实上的中央行政中枢；清朝以军机处作为中央行政中枢。 【深度思考】中国古代中央行政中枢制度演变的特点及原因。 （1）特点 ①大体围绕强化君主专制这个方向，总体趋势是相权逐渐削弱，君权逐渐加强。 ②既实行宰相分权，又注重事权的相对集中。 ③内朝官向外朝官转化：内朝在牵制、架空外朝的同时，逐步发展为制度化、合法化的外朝中央机构。 （2）原因 ①中央集权导致中央事务繁杂，仅靠宰相一职难以处理，宰相向组织机构化发展是必然。 ②君主专制导致君权与相权的矛盾，加强君主专制就必然虚化甚至废除宰相制度。 （二）地方行政制度的演变 1.中国古代地方行政制度的演变历程 时期 制度 具体内容 西汉至东汉中期 郡、县二级制 ①郡：设太守为一郡最高长官，其下设郡尉、郡丞分别执掌军事、行政。太守选用属吏，分曹理事，各曹属吏分管具体事务。 ②县：设于郡下，长官为令或长，其下有县丞、县尉及分曹属吏。 ③王国和侯国：汉初出现，景帝、武帝后，诸侯王国的权力被不断削弱，不再对中央构成威胁。 东汉晚期至南北朝 州、郡、县三级制 汉武帝将全国分为 13 个州部，分设刺史，负责对辖区内郡级官员及子弟和豪强势力进行巡视监察 原本的监察区 “州” 变为一级行政机构。州刺史不仅有行政权，还有领兵权，这就形成内轻外重、干弱枝强的局面。 隋朝 州、县二级制 废郡，以州统县。 唐朝 州、县二级制 ↓ 道、州、县三级制 ①州、县二级制：唐初沿用隋朝的州、县二级制。 ②道：唐朝根据山川形势把全国划分为 10 道（后增至 15 道）, 作为中央派出的监察机构。后来，道变成州、县以上的一级行政实体。 ③节度使：唐中期以后，在一些战略重地设节度使统兵征战，部分节度使兼并役使州县，拥兵自重，形成藩镇割据势力。 宋朝 州（府、军、监）、县二级制 ↓ 路、州（府）、县三级制 地方行政机构分为州（府、军、监）和县二级，后又改道为路，从而形成路、州（府）、县三级制。 元朝 省、路、府、州、县多级行政制度 在地方设置行中书省，掌管一省政务，简称 “行省”。后来，行省演变为地方常设的最高一级行政机构。 明朝 省、府、县三级制 ①废行中书省，原行中书省的权力由布政使司、按察使司、都指挥使司分割。 ②朝廷向各省派出巡抚、巡按，逐渐总揽一省之权。 清朝 承袭明制，巡抚成为一省长官，又设总督掌管一省或数省军政大权。 【概念阐释】唐代的 “道” 与宋代的 “路” （1）唐初，道的划分主要有作为监察区域的道和作为军事防御区域的道两种。这种划分使监察权与军事权相分离，便于中央对地方的控制。中唐以后，监察区域的道与军事区域的道相互结合，军政长官合二为一，形成了藩镇，道就成了行政实体，是中央与州（郡）之间的一级行政组织，地方行政制度也由州、县二级制演变为道、州、县三级制。 （2）宋太祖时，承袭唐制，将全国分为若干道。宋太宗时，将全国分为 15 路，后多有增减。为分割路级长官的事权、防止地方官专权，宋朝又设置了安抚司、转运司、提举常平司、提点刑狱司四个互不统属的路级机构，分掌军事及民政、财赋及谷物转运、常平仓及贷放钱谷、司法刑狱和监察，从不同方面对各州进行监控和节制。 【深度思考】分析行省制的特点及影响 (1) 特点： ①性质上，具有双重性，既是朝廷的派出机构，又是地方的最高行政机构。 ②职能和权力行使上，为中央收权的同时兼替地方分留部分权力，从而达到中央与地方势力的平衡。 ③权力上，行省权力大而不专。 ④区划方式上，将前代以山川形便为主划分行政区划的做法，改为犬牙交错、南北向而治。 (2) 影响： ①以犬牙交错为主要划分方式，有利于加强中央集权，但不利于区域经济文化的发展。 ②权大而不专防止了元行省向地方割据势力的转化，有利于社会稳定。 ③促进了各民族交融，使中华民族的向心力和凝聚力得到加强。 ④是中国古代地方行政制度的重大变革，是中国省制的开端，为我国明清以后的行政划分奠定了初步基础。 2.中国古代地方行政制度的演变特点 （1）多层次管理。在分权基础上加强对官吏的任免、考核、监察，地方权力逐渐被分割、削弱，集权于中央。 （2）地方行政制度在不断发展完善。中央划分适当的行政区划，直接掌控地方权力或设置专门机构管理。 3.中国古代地方行政制度的演变规律 规律 具体内容 中央集权是推动地方行政层级变化的主因 地方行政制度是中央行政制度的补充，地方行政层级调整受中央集权变化规律的影响。如监察区转化为行政区（汉代的 “州”）。 分权是地方行政机构改革的基本方法 比如宋代设置通判监督知州，设置转运司削弱地方财政权，但分权易导致行政效率降低。 沿袭变革是历代地方行政层级变迁的主线 沿袭为主，变革为辅。 下稳上动是地方行政层级结构变化的特征 县作为地方行政层级的基本单位，是相对稳定的，县之上的州、府、省等则变化较大。 4.中国古代地方行政制度的演变影响 （1）中国古代地方行政制度的发展，在征发赋役以及稳定地方秩序等方面发挥了重要作用。 （2）地方行政制度的改革和完善有利于统一多民族封建国家的巩固和经济的发展。 （3）中央集权过度强化造成了地方官对中央的依赖；地方没有相应的自主权，难以发挥自身的能动性。 学科网（北京）股份有限公司 $$