第6课 西方的文官制度 课件--2024-2025学年高二上学期历史统编版（2019）选择性必修1国家制度与社会治理

第 6 课 西方的文官制度 第二单元：官员的选拔与管理 西方官员任用制度的演变 5-13世纪 14-16世纪 17世纪 18世纪 官员选 用方式 政治发 展特征 封建制度 王权加强 资本主义 制度建立 政党政治发展 无需职业官员 赐官制 个人赡徇制 “政党分 肥制” 19世纪 文官制度 时空坐标 2 概念阐释 又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度 。 【思考】西方的议员、内阁大臣是文官么？ 考试产生； 负责执行； 职务常任。 民选产生； 掌握决策； 更迭频繁。 也称公务员、事务官，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。 不是！ 他们是政客！ 文官制度： 文 官 政客 文官 * 一、西方文官制度出现的背景 (1)中古时期： ①前期(5-13世纪)：无专门官员。庄园是基本治理单位，管理主要依靠教士和封建领主，封建主直接统治人民。 ②后期(14-17世纪)：“恩赐官爵制”（西方文官制度萌芽）。 背景：国王权力的扩大，需要处理的事务越来越多。 任用方式：国王往往挑选自己的亲信处理这些事务，并赐予他们官职。官员只为国 王和权贵服务，类似于仆从。 特点：随意性、缺乏制度化、私人化等 材料1：约14世纪后，随着民族国家的兴起，中央权力加强，国家的管理职能增多，国王需要更多的职业官员协助统治和管理，于是开始任命亲信担任政府官员。主要选取标准是效忠国王。他们类似于国王的家臣或仆从，官职、薪俸都依赖国王的恩赐，因此这种官员选用方式被称为“恩赐制”或“赐官制”。 1.历史因素：西方传统选官制度的弊端（腐败低效、政局动荡） 一、西方文官制度出现的背景 (2)资本主义制度确立时期：“个人赡徇制”和“政党分肥制” ①资本主义初期(17-18世纪)：个人赡徇制.资本主义制度建立后，少数人或集团掌握官员的任免权，将官职作为礼品或商品私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。 ②内阁制和政党政治形成后(19世纪):政党分肥制.执政党和政府官员瓜分国家权力，大批政府官员随执政党进退，容易造成腐败现象，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。 材料3：每个不同党派的总统上台后，对只要在竞选中为本党出过力出过钱的人，不问才能如何，都要安排一官半职。这些追求者，多数无一技之长，对政府赋予的职责不感兴趣，其中不乏既无才又缺德之辈。 1.历史因素：西方传统选官制度的弊端（腐败低效、政局动荡） 材料2：（光荣革命后）执政的大地主贵族和大资产阶级也享有恩赐权，重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免。这些人往往利用手中的权力向求职者索取佣金。不学无术游手好闲之徒充斥官场宦海。 知识拓展 “政党分肥制” 到了19世纪初期,英国基本形成了两党制。在选举中获胜的执政党都把政府的官职作为战利品，酬劳对该党有功和对选举胜利作出贡献的人，而对其政治，经济文化水平，工作能力等考虑不多，甚至根本不加考虑。公开的进行“肥缺分赃”公开宣称：“在政治上就像在爱情和战场上一样的公平，肥缺归胜利者所有。”这也是“政党分肥制”名称的来源。 变化：在选官标准上由忠于政党取代忠于个人 1881年加菲尔德被刺杀 1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致加菲尔德总统被刺杀。 特点：政府官员随执政党进退，官员任期有限。 评价：客观上打破了政府的贵族化传统，为更多平民进入政府任职创造了条件。但不利于政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率；造成官场腐败频发。 西方选官制度的演变 庄园是基本治理单位，封建主直接统治人民 无专门政 府官员 民族国家兴起，国王任命亲信担任政府官员，西方文官制度萌芽 重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免 个人赡徇制 资产阶级政党制度日益成熟，执政党把政府职位分配给党内同僚 政党分肥制 5-13世纪 14-17世纪 17-18世纪 19世纪后 趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化 恩赐制 一、西方文官制度出现的背景 1、历史因素：西方传统选官制度的弊端（腐败低效、政局动荡） 执政党一般会把官职分给党内同僚，一旦内阁重组或执政党更换，就要更换几乎所有政府官员。 一、西方文官制度出现的背景 1、历史因素：西方传统选官制度的弊端（腐败低效、政局动荡） 2、经济因素：工业革命推动了文官制度的确立 资本主义国家的生产水平大大提高，国家管理职能急剧扩展，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。 3.思想因素：启蒙思想的影响和教育程度的提高。随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。 材料5：同时资产阶级兴起之时就提出的天赋人权、人人平等、主权在民的思想经过几百年的发展，已经深入人心。 ——鲍红信《英国近代文官制度的建立》 材料4：工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理，……经济基础的变化必然要求上层建筑做出调整。工业资产阶级经济实力的猛增使其政治要求增加。……建立一个廉洁而高效的政府，更大程度地维护他们的既得利益。从政治上促进英国经济的发展，提高国民生活水平。 ——鲍红信《英国近代文官制度的建立》 1.历史因素：西方传统选官制度的弊端（腐败低效、政局动荡） 中古时期：恩赐官职制： 官员只为国王和权贵服务，类似奴仆。 资本主义制度建立初： 官职私相授受 政治乱象频发 内阁制和政党政治形成后： “政党分肥制” 腐败泛滥；降低效率。 2.经济因素：工业革命的推动（根本原因） 3.思想因素：启蒙思想的影响和教育程度 的提高 要求平等参与政府工作的愿望日益强烈 4.外部因素：中国古代科举制的影响 材料6：在1855—1870年文官制度改革期间……最大胆的举措是八个方面借鉴和采用了中国科举制度原则，对英国文官录用制度作出了革命性的变革。第一采用科举制公开考试、自由竞争、择优录取原则……还强调了新考试制度必须和英国国情融合、贯通。 ——摘编自《论中国的科举制度对近代西方文官考试制度形成的影响》 一、西方文官制度出现的背景 克里米亚战争是1853年至1856年间在欧洲爆发的一场战争，是俄罗斯与英国、法国为争夺小亚细亚地区权利而开战，战场在黑海沿岸的克里米亚半岛。 5.催化剂：克里米亚战争暴露政府诸多问题，国人不满。 材料7： 英国在克里米亚战争中损失惨重。损失惨重的一个重要原因是政府腐败无能。 三万五千名英军士兵只有不到半数能够回国。士兵们忍受严冬的暴雨，却得不到像样的补给和医疗救助，竟有一万六千多人死于后勤的短缺。这使得全国人民极其愤慨，并在议员们的强烈攻击下，使得当时的内阁被迫辞职。 ——阎照祥 《英国史》 一、西方文官制度出现的背景 石板画：克里米亚战争中英国伤兵在寒冷中挣扎 二、西方文官制度的建立 1、英国文官制度的确立 事务官：即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职。 政务官：包括大臣和政务次官或政务秘书，他们与内阁共进退。退。 作用：实现了政治和管理的分离，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性…… 两官分途 材料1 1701年议会又在《王位继承法》中规定,从汉诺威王朝以后,凡领取皇家薪俸和养老金的官员都不得为下院议员。为了使议会能控制各部,这个法律同时又规定,各部大臣例外,可以同时是下院议员。 ——R.L.Schuyler and C.C.Weston. （2）19世纪初：设立常务次官，将官员分为政务官和事务官两类（两官分途） （1）18世纪初：除大臣外，其他官员不得当选下议院议员（初现限制王权任免官吏） 二、西方文官制度的建立 1、英国文官制度的确立 （1）18世纪初：除大臣外，其他官员不得当选下议院议员（初现限制王权任免官吏） （2）19世纪初：设立常务次官，将官员分为政务官和事务官两类（两官分途） （3）1853年（形式探索）：英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。（书面考试制度） 书面考试在英国的出现 1702年，英国剑桥大学首次使用试卷对学生进行考试。后来，牛津大学也开始实行书面考试。1853年，英国东印度公司在职员任用方面采用了书面考试录用的方法。不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。 剑桥大学 东印度公司 二、西方文官制度的建立 1、英国文官制度的确立 （1）18世纪初：除大臣外，其他官员不得当选下议院议员（初现限制王权任免官吏） （2）19世纪初：设立常务次官，将官员分为政务官和事务官两类（两官分途） （3）1853年（形式探索）：英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。（书面考试制度） （4）1855年：接受《关于建立常任文官制度的报告》建议，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选文官进行考试，标志着文官制度正式建立。(克里米亚战争推动) 材料2 1855年，帕麦斯顿 (Palmerston) 政府又颁布关于“录用王国文官的第一个正式法令”，并决定成立文官制度委员会，负责考试事宜，这一命令奠定了考试用人的组织基础，这种用人和晋升的方式又称为“功绩制”。不过，这次改革并不彻底 ,因为它不要求实行公开考试，只是对被推荐人员进行审查。 ——J. H. Wiener.：A Documentary History of Domestic Policy 1689 - 1973. 帕麦斯顿 二、西方文官制度的建立 1、英国文官制度的确立 （1）18世纪初：除大臣外，其他官员不得当选下议院议员（初现限制王权任免官吏） （2）19世纪初：设立常务次官，将官员分为政务官和事务官两类（两官分途） （3）1853年（形式探索）：英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。（书面考试制度） （4）1855年：接受《关于建立常任文官制度的报告》建议，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选文官进行考试。标志着文官制度正式建立。(克里米亚战争推动) （5）1870年：英国再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，文官制度最终确立。（最终确立） 格拉斯顿 1870年6月4日，格拉斯顿颁布了第二个关于文官体制改革的枢密院命令。它规定∶①通过公开竞争考试录用文官（少数最高级文官除外）；②将文官分为高低两级，高级文官负责执行政策，低级文官负责办理日常事务；③考试合格者，一经培训后按成绩高低分配到相应的部门工作。 二、西方文官制度的建立 1、英国文官制度的确立 （1）18世纪初：除大臣外，其他官员不得当选下议院议员（初现限制王权任免官吏） （2）19世纪初：设立常务次官，将官员分为政务官和事务官两类（两官分途） （3）1853年：英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官（形式探索—— 书面考试制度） （4）1855年：接受《关于建立常任文官制度的报告》建议，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选文官进行考试。标志着文官制度正式建立。(克里米亚战争推动) （5）1870年：规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，文官制度最终确立。（最终确立） 政党分肥制：1881年，因分官不均，新任总统加菲尔德被刺杀。 文官制度：1883年，美国国会通过由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。 1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法治化轨道。 1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行了一系列改革，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。 1947年，日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。 2、文官制度的推广 二、西方文官制度的建立 16 5-13世纪 （中世纪） 庄园是基本治理单位，封建主直接统治人民 （庄园法庭） 无专门官员 14-17世纪 民族国家兴起，国王任命亲信担任政府官员，西方文官制度的萌芽 赐官制度 17-18世纪 重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免 个人赡徇制 19世纪后 资产阶级政党制度日益成熟，执政党把政府职位分配给党内同僚 政党分肥制 1870年 重要职位需公开竞争考试择优录用，文官制度最终确立（英） 文官制度 演变趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化 三、西方文官制度的特点和影响 材料1：各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准；文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。 —姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》 特征一：公开考试和择优录用 材料2： 5.任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。 6.任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。 —《美国文官法》（1883年1月） 特征二：政治中立和工作隐名 1.特点： 材料3 ……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。 成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心 ——《关于建立常任文官制度的报告》 材料4 西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定……。 材料5： 文官一经录用，就实行“无过失不受免职处分”的规定。并依法享受较优厚的工资福利和退休金待遇。 特征三：职务常任和论功晋升 特征四：官纪严明，待遇优厚 三、西方文官制度的特点和影响 1.特点： 【情景模拟】约翰是一名立志成为优秀高级文官的毕业大学生。在遵循文官制度的前提下，你有什么建议吗？为什么这么建议？ 认真备考 阿谀奉承 公开支持A党 不站队不参与 咸鱼混日子 勤奋努力 高级文官 公开考试 择优录用 政治中立 工作隐名 职务常任 论功晋升 两官分途：政府官员分为政务官与事务官。政务官与内阁共进退；事务官（文官）负责具体事务，长期任职。文官有志进入政界，则必须辞去文官职务（常务次官为文官）。 小故事：首相帕麦斯顿荐举一个亲信参加文官考试，结果落选。英国文官委员会依法办事，不但拒绝了首相的“私下关照”，甚至不准其索取试卷回家查看。 材料5 英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。 ——［英］玛格丽特•撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》 材料6 通过英国文官考试，女性可以通过公开竞争考试获得文官职位，有了固定收入，这就大大提高了女性的工作热情和家庭地位，为女权主义者的产生和发展奠定了基础。 ——曹永胜、王铮《近年来英国公务员录用制度的改革和发展》 材料7 现如今，中国的公务员制度也在吸收中国传统人事制度合理成分和借鉴西方文官制度的基础上得以基本确立，并于2005年颁布《公务员法》，反观我国现行的公务员制度，不仅具有与西方接轨的共性一面，还具有自身不同于西方的个性之处。 ——杨延昭《中国公务员制度与西方文官制度比较研究》 （1）积极：规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；促进了国家治理水平的提高；对于女性地位的提高和女权运动的兴起，起到了一定的促进作用；促进了教育文化事业的发展；为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴。 三、西方文官制度的特点和影响 2.影响： 材料8 英国文官制度的问题主要存在于部门和部际磋商之间，为处理专门问题设立的部际委员会往往成为扯皮的场所，迄今还没有看到谁能提出有效的解决办法。但大量官僚主义的现象严重存在，似乎不在中央各部，而在庞大的管理社会福利的政府和政府机构之中，这里人员众多，规章繁琐，行政开支浩大，工作差错最多，是英国行政管理的一个老大难问题。 ——冉隆勃《革命的一个根本问题》 材料9 美国政府关门危机，起因是预算拨款案无法批准，美国政府没钱可花。预算拨款权力掌握在美国国会手中，国会不通过预算案，就意味着政府不能花钱，……从1977年到1996年19年间，联邦政府曾关门17次，几乎平均每年关门一次，……然而，两党多次谈判，迟迟未能弥合分歧。美国《华尔街日报》说，两党宁可冒着让政府关门的风险也不愿让步，更像是在选民面前比一比谁“在政治上更男人”。 ——互联网 材料2： （2）消极：容易滋生官僚习气和僵化现象；官员人数急剧膨胀，大大增加了 国家财政负担；文官的层次越来越多，一定程度上影响了政府的工作效率。 三、西方文官制度的特点和影响 2.影响： 工业资本主义时代的产物 思考：西方文官道路的发展确立带给我们哪些启示呢？ ①人才是国家宝贵财富，要重视人才培养，公平公正地选拔高素质人才 ②切实加强对公务员的监督考核，打造廉洁高效政府 ③坚定文化自信，传承中华优秀传统文化 ④任何制度构建都不能一劳永逸，必须立足国情、善于学习、与时俱进，不断革新完善 西方民主本质 角度 科举制 文官制度 相同 性质 官员选拔考试制度、政治组织制度的范畴 方式 公开报考、公平竞争、择优录取 标准 才能和品德 趋势 规范化、制度化、体系化 影响 追求公平与效益；促使社会流动；有利于社会稳定和发展；都反应了统治阶级的利益和要求；而且容易滋生官僚习气和僵化现象。 不同 根源 封建小农经济的产物 资本主义经济发展的产物 技术 人才的选拔考试制度,它既包括对文官（政治官员）的选拔,也包括对武官的选拔(如武举) 人事组织制度,它不仅包括官员（政客和官僚分开）的选拔任命,还包括对官员的考核,奖惩等内容. 制度 封建专制主义中央集权制 资产阶级民主制 阶级 封建地主阶级 资产阶级 思想 儒家思想 启蒙思想 价值取向 万般皆下品惟有读书高；学而优则仕 自由、平等、博爱；公平和效益 联系 中国科举制体现的“机会均等”原则为西方文官制度提供借鉴 归纳总结：西方近代的文官制度与中国科举制对比 课堂小结 西方文官制度出现的背景 西方文官制度的建立 西方文官制度的特点 （1）传统官制的弊端 （2）工业革命的推动 （4）人们参政的愿望强烈 （5）中国古代科举制的影响 （1）英国——最早 （2）其他欧美国家建立 ①公开考试、公平竞争、择优录用 ②政治中立、忠实履职 ③职务常任、论功晋升 ①积极 ②弊端 西方文官制度的影响 西方的文官制度 （3）资产阶级实力增强 （6）克里米亚战争成为催化剂 1.B【详解】据本题时间信息可知准确时空是：18世纪（欧洲）。材料表明在18世纪中国的法律制度、科举选拔制度受到欧洲社会的推崇，但没有转变为其本国的现实制度，这根本上是因为当时欧洲是从封建社会向资本主义社会转型时期，需要的是民主和法治，而中国古代的法律和科举制是为封建地主阶级服务的，所以这些制度不适合欧洲变革需要，B项正确；材料中提到赞赏者具体的身份是社会上层和知识界可知他们有一定的影响力，不能说赞赏者没有足够实权和影响力，排除A项；欧洲人确实对中国的认知模糊不清，未看到这些制度的局限性，但这只是未能转变为其本国的现实制度的外部原因不是根本原因，排除C项；中西文化本身确实具有巨大的差异，但也是可以彼此吸收借鉴的，排除D项。故选B项。 高考真题 1．（2023·浙江·高考真题）18世纪，无论是英国还是欧洲大陆，社会上层和知识界都曾有人对中国的法律制度、科举选拔制度等称道不已，然而他们的赞赏之情，却始终未能转变为其本国的现实制度，根本原因在于（   ） A．赞赏者没有足够实权和影响力 B．这些制度不适合欧洲变革需要 C．欧洲人对中国的认知模糊不清 D．中西文化本身具有巨大的差异 2.A【详解】材料提及英国文官管理采用“品位分类”的办法，“官阶不随职位变动而变动”，结合所学可知，英国文官管理存在着“品”与“位”的矛盾，“代表权力、职资和任务”的职位提高后，官阶不会增加，说明20世纪初的英国文官管理旨在维护官阶高、地位高的文官的利益，带有维护文官高层利益的浓厚色彩，受到传统政治的影响，A项正确；“官员地位的降低”不合题意、逻辑，与材料侧重文官间不平等相悖，排除B项；文官负责具体事务，不受党派影响，排除C项；“政府职能的扩大”不合题意，与文官分类管理制度的矛盾相悖，排除D项。故选A项。 2．（2022·辽宁·高考真题）20世纪初，英国建立文官分类管理制度，采用品位分类的办法。品即官阶，代表等级、地位和报酬；位即职位，代表权力、职资和任务。官阶不随职位变动而改变。这反映了（   ） A．贵族传统的延续 B．官员地位的降低 C．党派干预的加强 D．政府职能的扩大 Lavf58.20.100 $$