第6课 西方的文官制度 知识清单--2024-2025学年高二上学期历史统编版（2019）选择性必修1国家制度与社会治理

第六课西方的文官制度 【课程标准】 了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代文官制度的特点，以及对近现代中国公务员制度的影响。 重点：了解西方文官制度确立的背景和过程 难点：辩证的看待西方文官制度的影响 一、概念 1、文官：文官一般是指通过非选举程序而被任命担任其政府工作的国家工作人员 2、文官制度，就是指资本主义国家对各级文官的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障以及分类管理等作系统规定的规章制度和管理体制 二、建立背景 （一）历史原因：西方传统官制的弊端 : 恩赐制——个人赡徇制——政党分肥制（腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性稳定性，降低了行政效率） 时期 社会背景 官员任用方式 官员任用特点（弊端） 中古时期 ⑴西欧形成以封君、封臣为基本特征的封建制度；⑵王权与基督教会长期并立 西欧社会管理主要依靠教士和封建领主（“恩赐官爵制”） ⑴封闭性（统治阶级内部） ⑵时代性（王权与教权并立） ⑶随意性（或缺乏制度化）； ⑷私人性（官员只是为国王和显贵服务，类似于仆从）文官系统相当紊乱，缺少统一有效的管理监督，导致政治乱象频发 中古后期 国王权力逐步扩大，需要处理的事务越来越多 实行恩赐官职制：国王和权贵常常凭个人的喜好随意恩赐官职给身边的人，让他们来处理国家和社会事务 17—18世纪，资本主义制度建立时期 欧美国家逐渐建立起资本主义制度 统治集团将官职作为礼品或商品，私相授受 ⑴（特点）少数人或集团掌握着官员的任免权； ⑵（弊端）官职私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发 西方内阁制和政党政治形成时期 西方内阁制和政党政治逐步形成 实行“政党分肥制”：执政党一般会把官职分给党内同僚 （弊端）执政党瓜分国家权力的做法不但造成腐败泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率 2、17—18世纪，个人恩惠制：欧美国家逐渐建立起资本主义制度，但官员的选拔体制仍存在许多问题 （1）“个人徇私制”：少数人或集团掌握着官员的任免权，他们将官职作为礼品或商品私相授受，导致营私舞弊卖官鬻爵等政治乱象频发。 （2）“政党分肥制”：内阁制和政党政治形成后，“政党分肥制”下执政党和政府官员瓜分国家权力的做法不但造成腐败泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。 【特别提醒】辩证看待“政党分肥制”的影响 一方面，本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。另一方面，由于“政党分肥制”任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。 （二）政治原因：资产阶级的革命和改良 : 欧美国家逐渐建立起资本主义制度 （三）经济原因：工业革命的推动 : 工业革命后，政府主管事务急剧膨胀，亟须建立有能力、能迅速处理日常事务的职业官僚体系(①生产力发展导致政府职能膨胀；②政党分肥制造成腐败，效率低下；③工业资产阶级提出政治要求；④代议制民主政治逐渐建立与完善；⑤经济基础变化要求上层建筑做出调整） 为什么说工业革命推动了文官制度的建立？ ⑴工业革命后，经济规模扩大，社会分工更为复杂→英国等资本主义国家政府管理的社会事务增多，国家管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系； ⑵工业革命后，政党竞争更加激烈，政府（内阁）官员更换频繁，需要有能保证政府工作稳定性和持续性的（文职）管理队伍； ⑶工业革命后，随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿意日益强烈； ⑷工业革命后，工业资产阶级逐渐掌握政权，面对无产阶级的挑战，资产阶级需要改变旧的官僚制度，提高行政效率，以加强阶级统治，要求建立廉洁高效的文官队伍； 总之，资本主义的发展需要公平高效的官员录用制度。 （四）思想因素：启蒙思想的影响和教育程度的提高，导致人们平等参与政府工作的愿望强烈：人人平等、天赋人权 等思想为文官制度的建立提供了理论依据，18世纪中后期以后，随着“天赋人权”、“自由平等”等启蒙思想的传播和民众接受教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望也日益强烈。 （五）外部因素：科举制度的影响：平等竞争机制 拓展： 元朝时，意大利旅行家马可·波罗所著的《马可·波罗游记》拓展了西方人的视野 明朝中期传教士利玛窦对中国的政治，经济和社会生活做了大量宣传。 1569年葡萄牙传教士克鲁兹出版《中国游记》，对中国科举制倍加称赞。 1570-1870年的300年间，英文出版的有关中国官员制度和政治制度的书籍就有70种之多。 法国启蒙学者伏尔泰和孟德斯鸠在他们的著作中也曾对中国文官制度进行过介绍和评论 现在各国的考试制度差不多都是学英国的，穷源溯流，英国的考试制度，原来还是从我们中国学过去的。 —孙中山 “它的突出特征令人钦佩, 这一制度在成千年中缓慢演进 …… 当今在英国、法国和美国正在取得进展的文官考试制度, 是从中国的经验中借鉴而来的。”—美国传教士丁韪良 “当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”—1983，美国人事署长艾仑•坎贝尔 三、制度建立过程 1、英国 时间 背景 文官制度建立历程 18世纪初 ⑴《权利法案》颁布后，英国国王权力受到议会限制，但仍拥有较大权力； ⑵《王位继承法》规定了王位继承原则。君主的王位世代相袭，儿子优先于女儿，而女儿又优先于侄子或者侄女。这样国王没有儿子只有女儿，那么就会出现女王。另外，如果男嗣死亡或者放弃王位，而且他也没有其他继承人，那么也由君主的女儿出任国王。 （3）目的：为了防止国王通过任命官员干预议会活动 （1） 英国剑桥大学三一学院首次使用试卷对 学生进行考试。后来，牛津大学也开始实行书面考试。 （2）英国规定除了大臣以外，官员不得当选为下院议员 19世纪初 ⑴18世纪以来，英国两党政治形成和发展； ⑵（目的）为了保证政府工作不受政党更替的影响 英国的一些政府部门开始设立常务次官的职位（这样，英国政府的官员分为两类：一类是政务官，另一类是事务官） 1855年 （1）1853年，英国东印度公司在 职员任用方面也采用了书面考试录用的方法。 （2）1854年，英国在与俄国的克里米亚战争中，由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军因后勤供应问题伤亡惨重，人们对政府官员的管理能力强烈不满（3）1854年英国财政部两名官员撰写了《关于建立英国常任文官制度 的报告》，对当时英国官吏制度存在的种种弊端进行了尖 锐批评，提出了各项改革建议。虽然当时这份报告递交议 会讨论后，因遭到反对而被迫撤回，但它奠定了后来英国文官制度的基础。 英国颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试。 1870年 ⑴工业革命开展，工业资产阶级力量增强； ⑵1867年，英国第二次议会改革确立了工业资产阶级在议会中的主宰地位，工业资产阶级要求建立一个廉洁、高效的政府，从政治上促进本国经济的发展 英国颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定被录用文官的基本条件，对录用文官的制度进行完善，最终确立了文官制度 19世纪末至20世纪早期 ⑴19世纪末20世纪初，英国逐步建立了文官退休制度； ⑵20世纪早期英国建立了统一的文官等级制度 2.其他资本主义国家在学习英国文官制度的基础上，结合本国实际，建立了文官制度 （1）1883年，美国国会通过文官制度改革法案（即《彭德尔顿法》），建立了美国文官制度。 1.美国文官制度的建立，经历了和英国大体相同的情况。建国后的美国，政治上实行多党制，但“政党分肥制”所带来的政局不稳和官员素质低下问题丝毫不逊色于英国。例如1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致菲尔德总统被刺事件发生，使资产阶级异常震惊，为了克服“政党分肥”的种种弊端，1883年1月，美国国会正式通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》（史称《彭德尔顿法》），该法确立的原则主要有：用功绩制取代分肥制；文官实行公开考试，择优录用；文官为职业官员，除非渎职，不得被解雇；文官不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；依法成立3人文官委员会，负责联邦文官的统一管理活动。 2.美国文官制度改革的影响：有利于吸收大批高素质的人才进入政府管理队伍（扩大统治基础）；有利于官员管理的法制化和专业化，提高国家治理能力；一定程度上保证了两党制下政策的稳定性和持续性。 （2） 第二次世界大战后，法国德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。 二战后，法、德、日现代文官制度的建立 法国、德国和日本在历史上都曾存在过强大的中央集权官僚体制。法国在拿破仑统治时期就建立了庞大的官吏队伍，德国在“铁血宰相”俾斯麦执政时期建立了中央集权政府体制，日本在明治维新之后，建立了以天皇为权力中心的中央集权的官僚体制。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法制化的轨道；1947年日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录用，实行功绩制等；1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国的官吏制度进行了一系列改革，确立了“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”等原则，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。 四：英国文官制度总结 1.原因： 2.西方文官制度特点： （1）选用方面：面对阶层广泛，公开考试，择优录用。文官录用都必须经过公开考试，公平竞争，成绩优异者优先得到录用。 （2）义务和应遵循的原则：政治中立 工作隐名 （3）职责方面：政治中立，执行政策。文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立。必须忠诚执行国家政策，在政务官的领导下完成本职工作 （4）管理和权利方面：职务常任，官纪严明，待遇优厚，论功晋升。和政务官的任期制不同，文官只要没有严重过错，便可任职到退休。同时，文官根据工作成绩得到晋升或惩罚。 （5）其他：严格考核，赏罚分明；官纪严明，待遇优厚；统一管理，科学分类；走向专业，注重培训 3.认识： 英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程。 制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。 五、西方文官制度的影响 1、积极： （1）规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理； （2）实现了政治和管理的分离；（维持了代议制下政党轮流执政的特点） （3）有利于政府工作的稳定性和持续性； （4）吸引了大批高素质人才进入政府管理队伍，有利于官员管理的法制化和专业化； （5）促进了国家治理水平治理能力的提高； （6）促进资本主义经济的发展； （7）促进了教育文化事业的发展。 （8）对于女性地位的提高和女权运动的兴起，起到了一定的促进作用。 （9）对世界：为世界其他各国文官制度的建立提供了范本和宝贵经验，为世界政治文明的继续向前发展奠定了基础 2、局限：文官制度并没能触碰资本主义基本制度。 （1）容易滋生官僚习气和僵化现象； （2）文官人数增多，加大国家财政负担； （3）官员层次增加，工作项目层层报批，推诿扯皮，出现争权夺利现象，一定程度上影响政府工作效率。 6、 启示： 1、人才是国家宝贵财富，要重视人才培养，公平公正地选拔高素质人才 2、切实加强对官员的监督考核，打造廉洁高效政府 3、坚定文化自信，传承中华优秀传统文化（如科举制合理内核） 4、任何制度构建都不能一劳永逸，必须立足国情、善于学习、与时俱进，不断革新完善 ★西方文官制度与中国古代科举制的异同点 第 1 页 共 4 页 学科网（北京）股份有限公司 [思维拓展] 文官制度首先在英国出现的原因 (1)经过17世纪资产阶级革命，英国较早建立起民主制度。 (2)启蒙运动兴起于英国，启蒙思想传播。 (3)书面考试在英国较早出现。 (4)工业革命在英国最早开展和完成，工业革命推动了文官制度的建立。 $$